布隆迪: 日渐深化的腐败危机

Africa Report N°185 21 Feb 2012

执行摘要与建议

尽管建立了反腐败机构，布隆迪仍面临着日益深化的腐败危机，可能危及其建立在国家支持和外资推动的发展和经济增长为基础的和平。自2005年以来掌权的执政党奉行“新世袭主义者”政策，导致布隆迪在国家治理方面的排名降至国家最低，减弱了其对于外国投资者的吸引力，也破坏了与捐助国的关系，并助长了社会不满情绪。而更令人担忧的是，新世袭主义正逐渐损毁冲突后建立的国家机制的可信度，破坏前图西族和新胡图族的精英之间的关系，削弱执政党内的凝聚力。执政党的领导层经常被卷入腐败丑闻。为改善公共治理，布隆迪当局应该“言行一致”，大刀阔斧地遏制腐败。民间社会应该积极发挥其监督作用，组织动员群众反对腐败，而捐助者应该将良好的治理放在首位。

自1966年布隆迪成为共和国后，主要由图西族精英进行的政府俘获一直是政治的中心问题，而不公平的财富分配则加剧了冲突。虽然1993至2003年的内战没有危及图西族的政治和经济垄断，但却增加了腐败并促进了各民族寡头政治的崛起。

2005年，布隆迪保卫民主力量（CNDD-FDD）开始执掌政权，该党不但希望将政权从图西族转至胡图族手中，而且希望能够改善治理。新当局誓要抗击腐败，并建立相应的国家结构来达到此目的。然而，第一波涉及保卫民主力量要员和政府官员的腐败丑闻冲淡了人们对更公平的财富分配的希望。

除了公务员制度政治化，执政党还控制了公共部门及其资源，并觊觎着私营部门，正试图将其控制延伸至银行业。执政党还干扰私有化进程，阻挠对商业环境的改进。在这样一个小型经济体中，政府始终担当着重要角色，公共和私有资源的垄断使和平建设进程脱离轨道。

总统带头抗击腐败，以改善布隆迪日渐下滑的国际形象，应对无处不在的腐败对于占国家财政预算一半的外国援助的影响。他推出了“零容忍”运动，为良好治理规划了国家战略。然而，由于没有明确核心问题 ，这项运动注定要失败。解决腐败问题的办法不是去“说正确的话”，“成立正确的机构”和“建立正确的法律框架”，而应是变革破坏善治的权力关系。

实施善治的国家战略包括所有抗击腐败所必须的技术要素：改良的法律框架、公民有获取信息的途径、独立的监督和监管机构、非政治化的公务员管理者、透明的招标程序和公务员招聘，以及自然资源行业的改革。

现在缺失的是一个清晰的政治议程。民间社会组织应该组织大规模群众运动抗击腐败，通过反腐论坛的建立，将私营部门、乡村组织和大学召集起来。他们也应该进行独立的公民调查和评估，对政府的反腐表现详加审查。捐助者应该将反腐列为优先事项，如果治理毫无改善就要重新考虑他们对布隆迪的捐助。现在，反腐议程已经纳入进行善治的国家战略并成为了公共政策，剩下的就取决于民间社会和捐助者如何为实施反腐创造条件。

建议

建立独立的机构制衡

对政府和议会的建议：

1. 根据宪法第233、234、235和236条的规定，建立高等法院，加强对司法独立的法定保障措施，例如修订司法高级委员会的组成和权力，以及对法官的任期规定。

2. 审查反腐败法，以拓展反腐机构的权力，加强对非法敛财的控制，保护举报人。
对政府的建议：

3. 废除行政部门对国家总稽查局和监管机构的监督权利，使监管机构成为独立的行政机关。

改善治理和公共部门透明度

对政府的建议：

4. 成立公民服务部的招聘委员会，将民间社会纳入其组成并广泛宣传招聘和上诉程序。

5. 保证所有政治家和布隆迪税务局、采购部门以及私有化和反腐机构的高级成员的资产声明和利益冲突都是必须和公开的。

6. 在各部委内的采购部门中吸纳民间社会代表；以法令秘密限制公共合同的种类，不进行任何宣传或涉及任何竞争；通过将委员会主席委任给一名高级法官，改变负责这些合同资质的委员会人员组成。

7. 对获取行政文件进行立法，将国家和上市公司财务情况发布在互联网上，包括各部委和机构的预算批准和实施情况、预算修正案、其他政府账目、采购合同，等等。

8. 借鉴国际上的优秀做法并让民间社会参与进来，改革石油和采矿行业的法律和体制框架，加入《采掘业透明度倡议》 （EITI）。

为改革的实施创造条件

对民间社会的建议：

9. 按照善治的国家战略建立反腐论坛，将企业、大学、农村和城市协会包括进来，并建立公民监督委员会，以监控公共采购行为，影响行商、土地管理中的腐败，以及公务员和政治家的非法敛财。

10. 进行社会审计，对“国家诚信体系”、政府反腐表现、商业环境和私有化进程进行评估。
对欧盟的建议：

11. 确保将反腐斗争作为与布隆迪的对话中的重要议题来对待，在第11届欧洲发展基金中将治理作为优先事项，对欧洲审计法院的援助进行评估。

对其他捐助者（非洲开发银行、世界银行、比利时、荷兰、挪威、德国、法国、美国、日本，等）的建议：

12. 支持民间社会在抗击腐败方面的努力，包括进行培训以提高对于公共财政、采购和法律控制的了解。

13. 对发展项目进行社会审计，并暂停被证实有腐败行为的项目。

14. 将预算支持与独立的机构制衡联系起来，在治理和管理的透明度方面取得进展。

15. 对捐助者支持的机构制衡进行绩效审计，只有在确保这些机构的独立性并对其进行绩效审计后才给予其支持。

16. 请求联合国毒品和犯罪办公室（UNODC）公布其对于联合国反腐败公约执行情况的评估。

布琼布拉/内罗毕/布鲁塞尔，2012年3月21日