刚果：选举困境

Africa Report N°175 5 May 2011

执行摘要与建议

在经历了四年的选举惰性和民主停滞之后，刚果民主共和国（金）正在匆忙准备即将迫近的第二轮民主选举。反对党试图联合起来，但迄今为止还没有成功；国际社会也不掌控选举，因为实际上2006年大选是刚果（金）的首次公开选举。刚果当局面临着两难困境：要么尊重宪法所规定的选举最后期限而组织一场糟糕的选举，要么忽略这个最后期限而陷入违宪政权的结局。无论哪种情况，政府的合法性都将受到严重质疑。要摆脱这种进退两难的困境，唯一出路是既要加快筹备工作，又要协商一个应急选举日程和政治协议以管理几乎必需的过渡期。另外，还要多注重使衡量透明度与包容性的必要措施到位，并且建立一个最终需要联合国提供重要帮助的安全体系。如果刚果（金）不采取这些措施，外国合作伙伴必须退出相关事务，以免太过于信任一个从根本上就有缺陷的进程。

即将举行的选举没有体现出民主的巩固，相反，它反映出来选举的后勤有问题，而这还是最好的情况。最坏的情况则是选举再次造成国家的不稳定，而刚果（金）尚未从长期战乱中恢复，战争只是标志着蒙博托时代的终结。总统约瑟夫·卡比拉带领的执政党甚至在选举季正式开始前就已经开始了竞选运动，而反对党则在试图寻找“获胜者”来参加总统大选 。不仅后勤方面的困难让人担忧。今年初，宪法审查取消了总统选举的决胜轮，使其成为了对现任者有利的单一的赢者全赢制；其他有利于执政党的选举法规变化也许很快就会出台，目前宪法草案仍在讨论中。在基本不安全的大气候下，卡比拉反对者的恐吓已经很明显了。尽管一些武装团体在最后时刻被整编进刚果军队，不安全因素在基伍（Kivus）仍然猖獗，而在西部则发生了一些原因不明的安全事件，其中包括一起未遂政变。

选举的技术准备工作仍然滞后。无论是新的选举法和选民名单，还是预算都没有到位。全国独立选举委员会（NIEC）比预定时间晚了一年成立，现在正在与时间赛跑。选民登记已经充满争议，支持整个选举周期的资金还不充足，而选举日程已于3月30日公布，虽然日程设置部分尊重了宪法中的最后期限，但还是存在问题。

国际社会的角色远比2006年有限。上次选举中，国际社会组织、资助和保卫了各个方面。然而，在此次大选中，国际社会仍提供40%的大选费用，给予技术支持，并在该国驻扎了大约17,000人的联合国部队。鉴于有存在不法选举、偏见和暴力的危险，国际社会不应待在幕后，而应该向刚果政治家们表明，推迟大选比举行一个糟糕的大选要好得多。

国际社会，包括通过联合国安理会和一个包容性的资助者论坛，应该对刚果当局表明需要采取选举制度的必要措施，并应用和2006年一样的标准。在这方面，加强政治接触是必需的，并且应该任命新的美国、法国和欧盟特使；联合国秘书长特别代表也将发挥同等重要的作用。为了避免陷入一个有偏见的选举进程（这种情况正如科特迪瓦近期所经历的一样，太容易变得暴力），所以技术和资金援助应该视情况而定，要对竞选自由、对政治多元化的尊重、政治暴力、国家媒体的获得、与刚果当局的对话、国家分配给全国独立选举委员会的资金情况以及民间社会团体对竞选进程自行监控的机会进行持续和认真的监控。

刚果政治家和国际社会应该预先考虑到非常有可能赶不上12月5日的宪法最后期限。与反对派协商一个过渡协议，为组织选举设立一个新的期限，并且限定政府在过渡期只管理日常事务，这些虽然都还不能保证一个自由公平的选举，但可以避免让可能违宪的选举推迟成为一场合法性危机。

建议

对刚果政府的建议：

1.  对全体公务员宣誓中立并遵守这一誓言。

2.  立即发放给全国独立选举委员会的资金。

3.  为警察发放薪水。

对多数党和反对派的建议：

4.  为可能无法避免的选举推迟协商一个新的选举日程，并且协商一个过渡协议，从而为选举设立一个新的最后期限，并规定政府在过渡期只限于管理日常事务。

5.  在公开仪式上签署一项选举准则，强调尊重政治自由，禁止仇恨言论，强调只通过法律途径来质疑选举结果的义务，并且不能对被击败的候选人及其支持者实施报复。

6.  创建一个由政党代表、民间社会组织、大使馆和联合国驻刚果特派团组成的委员会，，委员会将对行为准则的遵守情况进行监控和报告。

7.  创建一个跨党派委员会，以在选举过程中保持对话。

对全国独立选举委员会的建议：

8.  通过以下措施，确保选举程序的透明度和履行全国独立选举委员会的责任：

a) 在互联网和各选区发布选民名单，对其进行审查并公开质疑程序；

b) 保证国际观察员、民间社会和党代表进入注册中心、投票站和计票中心的自由；

c) 在投票站和互联网公示计票结果；

d) 为全国独立选举委员会和各政党建立一个常设协商委员会；

e) 系统地惩治腐败；

f) 在选举后，接受合格的外国公司进行的财务审计；

g) 为想要质疑选举结果的人建立一种标准方法，延长通过投票站提出质疑和公示结果的时间。

对议会的建议：

9.  通过以下措施，保证选举过程的包容性：

a) 赋予散居国外的刚果公民以投票权；

b) 将候选人的押金限制在一定数额内，即不得超过2006年所要求债券的两倍，并且，获得超过10% 选票的候选人可以将债券赎回。

c) 不对总统候选人设置任何新的标准；

d) 强制公开竞选资金；

对公民社会的建议：

10.  通过以下措施，监控整个选举过程并提高公民参与度：

a) 组织省级公民社会平台；

b) 成立一个公民社会计票中心；

c) 在外国合作伙伴的技术和资金支持下，在选举前进行公民教育活动，之后对投票者进行后续满意度调查。

对国际社会，特别是联合国、非盟、欧盟和资助选举的国家的建议：

11.  向刚果当局表明，必须执行确保透明度和包容性的必要措施。如果不这样做，他们将退出刚果事务。

12.  在技术上和资金上支持公民教育活动和政党培训。

13.  通过以下方面评估选举程序：

a) 派遣长期选举观察团；

b) 参与监督委员会的行为准则；

c) 在选举后，审计联合国开发计划署管理的一揽子基金；

d) 为大湖地区任命特使。

14.  通过以下措施，在选举过程中加强联合国的作用并促进选举安全：

a) 向驻刚果的联合国特派团明确授权，使其在选举前和选举后发生问题时较好地工作；为此，监控选举的专家组应辅助秘书长特别代表，并部署遍及于全国的联合国特派团办公室；

b) 向驻刚果的联合国特派团明确授权，使其对选举的紧张局势提供早期预警，并计划安全方案；

c) 增加对负责人群管理的刚果警察的培训；

d) 将联合国部队部署在该国西部地区。

金沙萨/内罗毕/布鲁塞尔， 2011年5月5日