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中国在南苏丹争取政治友谊

Africa Report N°186 4 Apr 2012

执行摘要与建议

在南北苏丹分离之后,北京加快了步伐,重新定位与新产生的两个国家的交往接触,最显著的即是通过与朱巴争取建立新的政治友谊。中国给予喀土穆的历来支持留给了南苏丹辛酸的过往,但双方经济利益的潜力意味着双边关系正在书写新的篇章。然而,平衡朱巴的新朋友和喀土穆的老朋友确实需要巧妙的周旋。中国已经被卷入了南北苏丹间风险极高的石油危机,其结果可能会破坏与朱巴在其他方面快速扩展的关系。解决危机的可持续方案不可能孤立地达成;南北稳定、互利的经济活力和中国的利益安全也将取决于对其他悬而未决的政治和安全问题的解决,其中包括苏丹被边缘化的外围地区。北京与南北苏丹同时进行接触的未来走势以及与南苏丹之后的双边关系,将部分取决于如何处理石油对峙——以及更广泛的改革议程。

南苏丹为其2011年自决公投做出准备时,中国认识到其独立与日俱增的必然性。急于保持稳定的关系以及持续目前主要位于南苏丹的石油投资,中国的立场随着政局变化而演变。北京渴望维护和扩大其在南苏丹石油行的足迹,但中国企业也正在涌向其他领域,尤其是在一个几乎什么也没有的国家进行基础设施建设。

中国对于新的政治和经济关系的培养最明显地体现在去年与朱巴之间猛增的双边交流。总统萨尔瓦•基尔将于未来几周内作为国家元首首次访华,预期双边交流将由此达到顶峰。由于寻求与南苏丹建立联系,中国人渴望拿自己在经济转型和快速发展农村方面的经验加以比较,同时强调两国都曾沦为帝国主义列强殖民地的共同历史经历。

南苏丹非常“欢迎商业往来”,积极寻求来自西方、东方以及这两者之间任何地方的直接外资投入。朱巴与西方的历史纽带或许最强,但它明确表示如果中国首先进驻并成为发展这个新国家的合作伙伴,那么南苏丹将毫不犹豫地欢迎他们。此外,中国“无附加条件”的政治方法和经济合作模式也吸引着朱巴以外的非洲大陆国家,不仅仅是那些资源丰富急于迅速发展的国家。由于朱巴对新投资敞开大门,它应该将两个关键因素考虑在内。首先是其打造的经济合作伙伴之间的相互关系、新兴国家的特点及其外交政策。尽管它希望与西方保持政治一致,但是时间将证明与中国或是其他国家扩展经济伙伴关系是否更有吸引力。目前来看,南苏丹希望欢迎并充分利用所有参与者的利益。

其次,在日益增剧的预算危机中,朱巴必须考虑如何确保和进行投资,以最好地服务于其发展规划,平息国内不安全因素并防止国家愈加脆弱。它必须积极塑造新的经济关系,而不是成为一个被动的外国授权投资的接受者。考虑到政府能力有限,立法框架未经考验,南苏丹的经济规划者必须小心利用这些投资以服务于自身利益,以免资源争夺遍及这个非洲最新成立的国家。

自独立以来的九个月中,在朱巴的中国公民及商人的数量已经大幅飙升。除了石油,中国企业最感兴趣的是基础设施建设,并且,南苏丹也什么都缺:路、桥梁、通讯设施、发电厂、医院、市政大楼、污水处理设施、水坝以及灌溉系统和新的石油基础设施。公司正在进行注册和可行性研究,并起草建议,但主体交易还有待落实。虽然中国的中央政府经常起着协助确保市场准入的作用,但中国与南苏丹的接触并非整体式。民营企业和小型企业正推动着新投资,与国家层面的投资量不相上下。

不仅一些朱巴的精英仍然犹豫不决,认为不该把所有赌注下在某一个合作伙伴上,就连那些最渴望取得重大经济合作的人也认为不该有中国垄断。北京在2012年1月肯定了提供经济方案的意图,包括发展赠款和可能达10亿美元的基础设施贷款,细节正在谈判中。但笼罩朱巴石油行业的新的不确定性和仍将继续的南北不稳定性已经改变了平衡,并可能减少最终提供的资金总额。考虑到北京的政府“政策”银行目前有多重融资机会,所以使得贷款更加敏感?贷款规模可能与发放给其它资源丰富的非洲国家的规模并不匹配。不管怎样,中国企业将积极寻求合作,虽然大部分企业更青睐贷款融资,给中国公司和合作项目牵线搭桥。刚刚萌芽的双边关系近来有些紧张,因为北京已被令人不安地卷入南北苏丹的石油争端。联合国和其他伙伴支持的非洲联盟(AU)小组继续推动着双方谈判。有关安全、边界、公民、财政安排和石油出口的紧张谈判尚未达成具体协议,并且因为苏丹边境州持续不断的冲突复杂化。僵局导致石油行业在2012年初被关闭,这危及了经济并激发了新的战争言论。大部分剩余的石油现在位于南苏丹,但由中国主要承建的石油开采基础设施——管道、炼油厂和输出端——则在北苏丹。考虑到相对适中的已探明储量,无论从北苏丹还是南苏丹进口石油都不再像曾经那样占据中国全球能源战略的重要地位。但考虑到在开发和运营石油行业上的巨额投资,南北苏丹对于中国国有石油巨头中国石油天然气集团公司(CNPC)仍然重要,也因此成为中国政府的焦点。

由于2011年底针对南北石油协议的谈判濒临沉没,中国站到了舞台中央,国际社会(和两个苏丹的)许多人认为北京将被迫进行干预。朱巴希望在向喀土穆施压以达成合理交易上得到帮助,而当北苏丹开始没收南苏丹石油时,朱巴将中国的无所作为解释为被动共谋并转而利用中国日益尴尬的处境。

与此同时,在之前由喀土穆牵头的石油合同移交中,中国领导的石油财团参与到他们自己与朱巴的一系列谈判中。财务条款维持不变,但其他方面做了重大改变,以加强以前忽略的社会、环境和雇佣标准。根据与喀土穆的激烈争论,朱巴也与中方极力讨价还价,以包含能够将石油公司利益与自身利益保持一致的措施,以及保证在石油行业被关闭的情况下具备相当大的法律权利和代偿性保护的措施。朱巴还确保了在公司协助解决与喀土穆的僵局以及其他方面基础之上,对合同在石油行业关闭期过后进行延期的任意决定权。并行谈判之间的相互作用为中国日益复杂的处境添加了又一个维度。

双方以及众多国际行动者以为中国会更加坚定地进行权衡,虽然对北京的影响力的看法以及准备运用其影响力是不现实的。关闭油田,绑架在南科尔多凡州的中国建筑工人,以及驱逐一个中国领导的石油财团都加重了北京棘手的政治问题,并在身处南苏丹和北苏丹的中国公民中引发焦虑。两个苏丹都仍在试图将中国拉入各自阵营,但北京拒绝偏袒任意一方,因为其主要目标仍是平衡南北关系。

这就是说,许多人——包括北京方面的人——都认为中国可以并应该采取更多行动以确保和平解决争端,并且不妥协其利益或坚持一贯坚持的不干涉原则。最近南北谈判中的一个转变为国际社会提供了一个可能的新切入点,包括让中国有机会协助打破僵局,缓和自身立场并加强两个国家内部和之间的稳定。北京在最近几周已经表明新的参与迹象,但国内局势相对脆弱和向外交部提供的资源有限也必须考虑在内。中国的外交能力并不总与其在国际舞台上所占据的强国地位相匹配。

石油僵局可能影响中国与苏丹接触的节奏,但不太可能令其停滞。由于朱巴觉得中国仍然“把它当做一个省而不是一个独立的国家”而有所不满,所以将继续提出要求,特别是就其石油行业的管理。但如果务实地进行管理,为双方经济利益带来的机会应该胜过时不时的紧张局势。中国在南苏丹新的征程和其试图平衡与两个苏丹的关系已被证明是棘手的任务,然而,这将继续挑战其外交政策的界限。

建议

对南苏丹政府的建议:

1. 管控与中国的关系,以追求石油行业合法的短期要求,而不危及更广泛的政治和经济要求。

2. 向北京阐明一套详尽的贷款融资重点项目,项目应基于对目前财政限制、未来债务负担、预计石油收入和其他捐助国承诺而进行的评估;将朱巴传统发展伙伴的贡献和经验与中国实体的比较优势以能够最好地服务于南苏丹发展的方式协调起来。

3. 建立经济工作组以谋划国家投资战略和合作伙伴关系及其对国家发展和外交政策的影响。

4. 管理新的外国投资,包括:

a) 通过竞标确保透明度和成本效益;
b) 制订清晰的社会、环境和质量标准;
c) 针对熟练工和非熟练工的培训和雇佣目标进行谈判,以最大化南苏丹公民的就业。

对中国政府的建议:

5. 通过以下方式,承担与经济地位相称的政治责任:

a) 通过更积极地定期参与南北协谈加强近期的外交努力,包括直接参与,或通过授权的特使,或通过支持非盟致力于确保在石油出口以及其他突出的政治和安全问题上达成协议的各方;
b) 提供财政援助以帮助支付喀土穆未来收入欠缺的部分,按照非盟的建议,与朱巴拟议的财政贡献和北苏丹必要的紧缩措施结合起来。考虑到需要对喀土穆漏洞百出的经济模式进行重大调整,此类资金最好结合国际监察方案进行管理,并加以引导来平缓财政转型;促进石油以外的生产行业;并促进更大规模的经济分散发展;
c) 考虑到苏丹和南苏丹之间在安全方面相互关联的本质,承认单凭经济援助将不会带来可持续化的解决办法。两国共同边界沿线和苏丹的边缘化外围地区持续的不稳定仍将威胁和平和相互间的经济活力,以及中国在两国的利益。在给予经济援助的同时必须在这些方面取得切实进步,否则资金将被浪费。

6. 巩固与朱巴的关系,确保在南苏丹的中国企业运用良好的商业管理,以此保护中国的投资安全;将重点放在过去对中国声誉有所损害的领域,尤其是透明度、社会和环境考虑因素、当地就业目标和质量保证;通过保护商业往来的利益和超越政府层面的合作伙伴关系来提高中国地位。

7. 与其它债权人协调,扩展中国进出口银行的优惠贷款方案,以支持南苏丹基础设施的发展,从而推动非税收行业的开放。

朱巴/北京/内罗毕/布鲁塞尔,2012年4月4日

 
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