琼莱的部族冲突：化解苏丹南部的不安全因素

Africa Report N°154 23 Dec 2009

执行摘要及建议

2009年，苏丹南部的部族冲突导致数千人丧生，而在土地辽阔但几乎道路不通的琼莱省境内及周边，暴力事件尤为肆虐。袭击一般多发生在畜牧区，但在琼莱，新的危险的政治因素开始涌动。在过去的一年中，该地区的死亡人数超过了达尔富尔，约35万人流离失所。南苏丹政府应该认识到冲突的本质是当地矛盾，应行使政府职能，证明政府有保护地区安全的能力，否则这些问题将成为实现自治的主要路障。同时，国际伙伴应提供大力支持，否则在苏丹即将进行全国大选和就自治问题举行全民公决之即，其南部将进一步陷入动乱。

琼莱土地面积为12万平方公里，人口为130万，是苏丹南部十省中最大的省，也是世界最落后的地区之一。该省境内许多民族以放牧为生，过着随季节迁徙，逐水草而居的游牧生活，因此，冲突的导火索常常是因抢夺水源和牧草或者偷牛行径引发的争执。同时，该地区居民具有强烈的部落主义思想，常认为政府对本部落待遇不公。另外，道路和基础设施几乎不存在，食品供应普遍得不到保障，土地纠纷不断以及司法资源稀缺，种种因素加剧了各部族间的矛盾。2009年琼莱境内和周边冲突不断升级，各部落间已经埋下了猜忌的种子，而2010年初旱季的迁徙活动可能重新点燃新一轮的大规模斗争。

许多人认为首都喀土穆的苏丹政府是南部暴力事件的幕后主使，因此这些冲突染上了政治色彩，并产生了新的力量变化。鉴于执政的全国大会党有挑起动乱的前科，因此对当局的猜疑并非完全毫无根据。但是，尽管2009年发生的部落斗争伤亡日趋惨重，目前还没有证据证明苏丹政府在暗中煽风点火。由于暴力冲突覆盖面广，该地区边界防守松懈，而且南苏丹政府能力有限，因此不能完全排除外部干涉的可能性，但南苏丹政府应避免将北方政府作为替罪羊，而应该专注于提高自身执政能力，加强安全，促进和解。

虽然南方各部落都希望南苏丹获得独立，但他们的地域和部落认同感远大于国家意识。部落认同感是南方政治的核心，琼莱也不例外。暴力的升级深化了各部落及其首领间的分歧，而且有的头领正利用冲突来谋求私利。在琼莱的政治较量和背后的主使人物可能也与对南苏丹政权和广大南部地区控制权的争夺纠结不清。由于2010年4月的全国选举及2011年1月的自治公决日益临近，政治斗争可能将更加激化，但部落首领应该掂量部落分化的后果和南部团结的益处。想要成功地建立一个新的国家，部落间必须加强合作。

和南部其它大部分地区一样，琼莱境内武器泛滥，而且居民对战争中的累累罪行仍然记忆犹新。为了停止民族间的暴力争斗，南苏丹政府视解除平民武装为头等大事。虽然之前在这方面作出的努力收效甚微，甚至引发了更多的冲突，但政府即将开始新一轮行动。尽管收缴平民武器的必要性不容置疑，但政府很可能动用武力，后果令人担忧。除非各族同时解除武装，而且政府在收缴完毕后立即提供充分的安全保障，否则各部落将违抗命令。由于各部落不相信政府，也不相信邻近部落，因此都认为安全保障必须靠自己。政府安全部队很可能会遭遇小区域顽强抵抗。许多官员承认武器收缴会造成人员伤亡，但却声称这是为长远利益所付出的必要代价。

南苏丹政府是一个新生的政权，尽管仍不稳固而且能力有限，却仍在竭尽全力地处理大量亟待解决的问题。虽然安全部门改革在政务日程中应享受优先地位，但政府一直过度依赖军队。据宪法规定，南苏丹警察署应该是负责国内安全的主要部门，但却极端无能，因此军队自然而然担负起了处理部族纷争的责任。然而，军队的插手也有副作用——行动缺乏统一协调的指导政策，利用军事行动来处理执法问题过于粗暴，因此带来了混乱，引发了民怨，军队的积极作用也打了折扣。提高警察和军队的素质需要长期的投资，但要在短期内填补安全漏洞，南苏丹政府、捐助国和联合国都必须马上行动，否则南苏丹将发生更多的流血冲突，陷入更深的动荡。

朱巴的南苏丹政府正全力同全国大会党就一系列问题——尤其是大选和自治公决的细则——进行谈判。提防《全面和平协议》的签约伙伴破坏或操纵自决权投票已经是一项艰巨的任务，但同时还要注意南苏丹内部可能发生的问题。如果南苏丹政府的安全机构能发挥更明显的作用，南南和解能取得进展，那么就能阻止部族间分歧继续扩大，提高南苏丹政府对内对外的自信，并且有助于驳斥全国大会党所宣称的“南部没有能力自治”的说辞。

建议

给南苏丹政府的建议

1. 规范化和明晰化苏丹人民解放军处理部族冲突的政策：明确军队和南苏丹警察署各自的职责；保障政策得到更好的贯彻以防止执法不公，界定并执行平民对军队行动的监督机制。

2. 加强政府对各地的安全保障。在冲突多发地区加派军队以行使执法功能，同时应尽力避免部队的民族成分妨碍或者威胁其执行任务的能力。

3. 将警察部门改革放在优先地位，提供合理预算以实现长期改组。

4. 清查南苏丹警察署的工资名单，从中清除“幽灵”警察。

5. 在琼莱和其它地区收缴平民武器应做到：

a) 竭尽所能使公众了解行动计划，并努力获得当地社区和部族领袖的支持，以保证收缴行动尽可能地和平进行。

b) 同当地社区合作制定方案，允许一部分解放军和警察部队驻扎在当地以保卫缴械后的社区安全。

c) 保证内务部，苏丹人民解放军，国家安全委员会和其它重要的有关各方就行动计划取得统一意见，并在解除武装的整个过程中定期举行协商会谈。

6. 建立起将非军职行政人员分派到家乡以外地区的惯例，以此打破无处不在的部落主义思想，巩固国家认同感。

给南苏丹警察署的建议

7. 在已有的战略文件和2009年《警察法案》的基础上，同捐助国合作制定长期改革计划。各捐助国应以此为准来决定捐赠方案。

8. 随着部队素质和能力的提高，根据风险分析的结果对警察部队进行战略性调配。

9. 保证将薪水及时送到驻扎在琼莱偏远县区的部队——方法之一是为南苏丹政府购买一架小飞机，用来为警察署、社区安全局及其它获得提议的治安维护机构服务。

给联合国苏丹特派团的建议

10. 提高公众对联合国职能的了解，并通过以下几点来保障琼莱平民安全：

a) 重建临时行动基地或其它具有创新功能的驻地办事处；

b) 重新评估基地的组织结构和维护程序以提高效率和支持率；并且

c) 在过渡时期内，利用军队、警署、民事、裁军和人权各部门人员，按照已公布的政策开展定期远程巡逻。

11. 根据《安理会1590号决议》，更积极地承担保护平民的职责：更明确地界定联合国提供保护的环境和条件（尤其是在高风险地区发生的部族间暴力冲突），并相应地调整人员、资源和行动指令。

12. 向在朱巴和琼莱的苏丹人民解放军和南苏丹政府官员说明联合国特派团在武器清缴行动中将提供哪些帮助和不提供哪些帮助，尤其需要明确指出在何种条件下，特派团将协助提供交通工具、其它后勤支持和建议。

给南苏丹和平委员会的建议

13. 在安全部门素质提高的过程中，招募在南苏丹各个族群中德高望重的舆论领袖，对他们进行培训，从而在琼莱和其它冲突多发县区建立一套仲裁网络，改善安全服务体系，防止因季节迁徙或其它原因引发的争执升级为暴力冲突。

给捐助国的建议

14. 更好地规划对警方和其它安全部门的资助，从而使长期的专业化培训及其它改革项目与当前大举和自治公决期间的安全考虑相协调。

15. 指定一个国家或由两个国家联合领导其它捐助国。领头国家需就安全机构改革承担更多职责，包括投入大量物资、人力资源和提供有效的监督，同时，应照顾到南苏丹警察署和南苏丹人民解放军的需要。

16. 考虑是否有必要为其它治安维护机构提供支持——例如某些建议中提到的牲畜保护队和快速反应空中移动队，以使小到袭击牲口事件，大到民族武装冲突都能得到及时处理。

朱巴／内罗毕／布鲁塞尔，2009年12月23