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新南苏丹的政治与过渡

Africa Report N°172 4 Apr 2011

执行摘要与建议

苏丹南部公投现已完成,其将完全并且正式地独立于苏丹北部,政治焦点必将逐渐转向南苏丹国内政治议程。一个新的过渡政府将从2011年7月9日起在一个固定期限内执掌大权,在此期间,一个永久性宪法将通过广泛磋商产生。当前以及独立后将立即采取的一些关键决策决定着这个即将成为世界最年轻国家的民主制度是否健全及其发展轨迹。其中,相对于其它因素来说,有两大因素可能对于塑造即将来临的过渡期的作用更加明显。第一,在南苏丹执政的苏丹人民解放运动(SPLM) 能够允许多党制体系成长的政治空间放开到何种程度;第二,由于党内政治将在近期继续主导政治舞台,因此在苏人解(SPLM)内部开展民主改革的意愿也是要素之一。在现阶段就在党内和党外注重多元化将为今后的长期稳定奠定基础。以上任一方面的失败都可能导致重建一个过度集权和独裁以及高度不稳定的国家,而这正是苏丹南部现在终于已经摆脱的国家模式。

公投后,苏人解和全国大会党(NCP)继续进行谈判,为实现南北和平分离以及建立建设性的南北关系而努力。虽然谈判消耗着苏人解领导者相当一部分的精力,但苏丹南部的政治环境已经开始改变。从2005年签署《全面和平协议》(CPA)后,苏丹南部的不同种族和政治团体就被一个共同的目标团结在一起:民族自决。在目标达成之前,许多被压抑着的不满都选择保持平静。现在,票已经投了,公投结果也获得支持,共同点已经不复存在,长期酝酿的政治分歧也将开始重新浮出水面。同样,一系列的武装叛乱,近期的民兵活动以及军队倒戈都突显了内部隔阂以及在安全部门中潜在的不满。持续的对抗向政府控制国内冲突的能力提出了挑战,也加剧了民族群体及其政治领袖进一步两极分化的危险,有可能引发更广泛的动乱。

苏人解和南部反对党之间针对过渡政府的组成和权力以及过渡期限方面的争夺加剧。在独立之前必须完成的事项中,苏人解急切希望先尽快制定过渡宪法,而反对党则担心苏人解是在操纵这一过程以巩固其权力。苏人解强硬的做法破坏了2010年底一个重要的政党大会所建立的友好关系。被遏制的争论和整个过程中的政治管理不善加剧了反对党对抗的风险,尤其是当下,实现独立和保证国内安全面临挑战,这使得南部团结显得尤为重要。苏人解必须意识到,反对派的参政,包括对过渡政府以及一个具有广泛基础的政府的参与不是对自己权力的威胁,而是对稳定和统治合法化有利。从长远来看,独断专权的政治反而可能削弱一些党内强硬派试图巩固的权力。

管理苏丹南部的民族区域多样性仍将是一项艰巨的任务。无论过渡政府采取何种形式,政治妥协都是必要的。苏人解的领导层要掌控这盘艰苦的棋局,为各方(包括许多刚回国的成员)、军队以及反对党成员分配角色;必须避免“赢家通吃”的心态,不能将设立一个具有广泛代表性的政府只是视为缓和政策,而是对南部苏丹多元化特征的反映。

民族解放的斗争已经结束,全国大会党的时代即将完结,这也标志着苏丹人民解放运动发展史的新篇章。苏人解若想保持凝聚力,巩固合法性并将其传承至政府,重新审视政党的工作方式是必要的。政党的改革应旨在治理内部分歧,削弱自上而下的军事文化,并将管理和贸易约束专业化,从而加强内部对话。同时,无可否认南方反对党势力薄弱;其资源、成员和结构都很单薄。虽然苏人解必须创造一个有利环境,但反对党也应在追求共同的国家利益,肩负国家责任和发展其它可靠平台来建立全国选区时承担着同等的责任。持续的国家和国际支持对于政党的发展是必不可少的。

一旦过渡期开始,对于几个关键政治领域及其战略的审视将塑造这一新兴国家的政治和经济结构,并且有助于确定如何回应南苏丹人民对于他们年轻的政府在独立后所抱有的高预期。地方分权制这一说法被拥护但在实践中却被忽略。对当前模式的审视已就绪,因为中央政府及其首府仍然在政治、经济和发展方面得到过多的重视。对于改善普通南方民众生活发展和服务的期望将迫使权力进一步下放到州县,从而避免导致苏丹民族灾难核心的过于集权的情况。

《全面和平协议》后关于石油收入在南北方分配的安排已在政治话语中占据突出地位,但南苏丹内部未来的石油收入分配政策还远未得到足够重视。考虑到苏丹几乎完全依赖于石油收入,如何对石油收入进行管理和分配也许将在国家政治中很快占据突出地位。所有权、在全国范围内进行收入分配的模式以及相应的监管机构必须建立。如果管理完善,石油部门可能成为一个关键手段,用以分散集权和赋予国家和地方政治权力,并加速新南苏丹的发展。若非如此,腐败和管理不善将可能促使民族分裂,让苏丹成为又一个遭到资源诅咒的国家。

过渡期将随南苏丹首次独立的大选而终止。接下来,必须对选举制度进行审视,通过确保公平的竞争环境,尽可能为多样化、负责任和真正具有代表性的机构提供最佳机会,从而克服2010年选举的不足。

无论公平与否,即将独立的南苏丹共和国在未来一段时间内都会受到来自各方的批判,这些批判的展开背景就是其做出的从北方分离的决定。一党专政、以部族为本的政治,或重大的治理举措,或内部安全失效都将引来认为该地区无法自治的怀疑者的批评。如今有机会证明这些人是错误的,但这取决于南苏丹人是否能把握机会。

建议

对苏丹人民解放运动(SPLM)的建议:

1.  允许反对党派和民间社会在确定即将到来的过渡期中发挥有意义的作用,包括通过另一个政党领袖论坛会议迅速就如何明确地审查和批准由“技术”委员会提出的过渡宪法草案达成协议,并取得对于过渡管理结构组成和过渡期长短达成广泛共识。

2.  通过任命反对派成员担任相当数量的部长和(新)副部长职位——如反对派成员任职比例不低于25%来展示苏人解对于建立具有广泛基础的政府的严肃性。这些职位应该涵盖一个或多个有影响力的部门,如迄今从未被苏人解开放过的金融、国防、内政、外交、法律和宪法事务部门,又或能源和采矿业部门。

3.  加快从军事运动组织到政党的转变,包括通过在国家和国内级别实行内部党务改革(如定期进行内部选举和初选),全面审查政党架构和关系,明确区分政党活动和其在政府中扮演的角色。

对南部反对党的建议:

4.  完善党内发展战略,包括可持续的资金、成员招募以及干部培训;与选民培养更坚实的关系;发展旨在将他们与苏人解区别开来的全国性选区的另一个政治平台;考虑建立联盟的机会;充分利用由支持政党发展的国际专家提供的机遇。

对政党领袖论坛会议的建议:

5.  就过渡期的时间框架达成一致,允许有足够的时间进行广泛的协商审查以颁布永久宪法,如果必要,进行新的人口普查;在这方面,反对党也应考虑到在下次竞选中变得更加有竞争力所需要的时间,从而培养多党制的政治局面;就过渡管理结构组成达成一致,并且就过渡期内对永久宪法进行审查的程序细节达成一致。

对(即将设立的)南苏丹共和国过渡政府的建议:

6.  根据对当前地方分权模式的审查,重新承诺将资源和权力下放到国家政府下属管理单位,包括:

a) 对州县一级提供更多和更一致的补助;

b) 加强他们在有更多政党参与的预算编制过程中的作用;

c) 建立地方政府机构并赋予其权力,以加强在州县一级对官员执行问责制。

7.  批准一项国家石油政策,其政策原则将指导南苏丹石油部门发展、管理、实践和保障的各个方面;发展均衡的石油收入分配模式,并支持对这一部门进行管理和规范的机制,这些机制将加强国家和州政府在这个分配模式中的权威。

8.  以一个被广泛接受的石油政策为基础,为革新后和透明化的石油部门发展辅助工具,如石油收入稳定和石油收入信托基金;独立的财政与金融的分配与监督委员会;独立的中央银行;以及参与采掘业透明度行动计划(EITI)。

9.  通过相关部委建立并委任一个委员会,让利益相关者对石油部门的现实敏感起来,保证在国家和地方各级政策取得广泛支持。

对南苏丹立法议会(SSLA)的建议:

10.  制定一项新的政党法,确立党的权利和责任、限制以及注册标准,包括最低国家上诉要求。

11.  制定新的公共资金规则,定期将公共基金分配给有资格的政党在选举年和非选举年的活动,包括明确规定公平的公共财政支出及受惠方标准,花费指标以及报告强制性费用的规定。

12.  在进行广泛的协商审查之后,制定新的选举法,该法将吸取以前选举的经验教训,设计一个为真正负责任的政治代表提供公平竞争的系统。

对国际合作伙伴/捐助者的建议:

13.  与苏人解重新校准关系以反映《全面和平协议》后的现实,变化中的政治环境,以及在党内外培养更民主的空间的需求。

14.  确保未来在南苏丹的联合国特派团及其自身的领导地位,以

a) 成为南苏丹人民和政府支持性且公正的合作伙伴,包括,成为在联合国和南苏丹之间全新关系的一部分,在政府和苏人解之间划清界限;

b) 在必要时与政府一起采取强硬路线;

c) 能够在南苏丹的政府和非政府行为者之间在政治和安全方面提供可信的调解。

15.  加快维护南部所有党派政党发展的现有规划,包括通过新近对民意调查的支持,以及继续对南苏丹立法议会(SSLA)成员的类似支持。

朱巴/内罗毕/布鲁塞尔, 2011年4月4日

 
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