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超越妥协:几内亚比绍的改革前景

Africa Report N°183 23 Jan 2012

执行摘要与建议

几内亚比绍当局成功挫败2011年12月26日的未遂政变是令人鼓舞的。这印证了该国自2010年4月1日的政治和军事动荡以来所保持的稳定。然而,这种相对的稳定是脆弱的、不确定的和非常模糊的妥协的产物。至关重要的政治、军事和司法挑战仍然摆在眼前。2012年1月9日总统马拉姆•巴卡伊•萨尼亚的病逝引发了对国家未来的疑问。政党将不得不管控党际和党内竞争,并避免过分强调部族间的紧张和对军队派系的操纵。安全部门改革(SSR)被搁置,而2009年3月和6月的暗杀仍引发着谣言、指责和威胁。总理卡洛斯•戈梅斯的政权虽然稳固,仍然需要改善国家的整体情况。国际社会必须在几内亚比绍的事务中保持稳定、持续和关键的角色。安哥拉必须在改善沟通、透明度和与其它国际行动参与者的协调合作方面作出更大努力。

随着2010年4月1日军队总参谋长萨莫拉•因杜塔被其副手安东尼奥•因贾伊推翻,以及总理卡洛斯•戈梅斯被短暂扣押,占主导地位的政治和军事派别达成默契。连普通的几内亚人都知道的该国对于国际援助的依赖,加上欧盟(EU)和美国的强硬反应,加强了其他国际行为体和几内亚当局在与军队进行谈判中的操控力。已故总统的阵营与总理的阵营都属于几内亚和佛得角非洲独立党(PAIGC),他们之间的紧张势头逐渐减弱。

2010年4月1日事件的领导者,因贾伊将军和楚托少将——长久以来被认为是从拉丁美洲贩运可卡因的铁腕人物——都认可了文官统治的合法性,以换取对他们的军队领导权的肯定。然而,2011年12月26日的军事骚乱(对此骚乱有几种解释),导致了楚托在没有受到任何指控的情况下遭到逮捕。安哥拉被证明在这一微妙时期是一个关键的参与者。罗安达方面虽然极度缺乏透明度,但是已经部署了一支强大的军事合作特派团,并向几内亚提供物质支持。

国家改革、有利的经济条件以及大量的捐助者支持也已经使经济略有改善,并加强了警察和司法能力。这加强了政治家和军队高级将领之间的默契,也巩固了文职领导层的合法性。经济发展随之得以恢复,并且在具备潜力的自然资源行业的投资计划也取得一些进展。

但是,最重要的发展尚未到来。国家面临艰巨的政治障碍:几佛独立党(PAIGC)即将来临的代表大会及其党派主义;萨尼亚总统的去世和应于2012年3月举行的总统选举;计划于年底举行的立法选举;以及随后的在该国后殖民历史上首次举行的地方选举。这些里程碑将可能巩固几佛独立党和总理的领导权。被边缘化的反对党前途未卜,因为它可能会变得激进化并诉诸武力。一些反对党正运用近期的紧张局势对2009年悬而未决的政治暗杀加以利用并对总理进行违抗。

加强国家稳定和促进发展的结构性改革,特别是安全部门改革(SSR),代表了另一个挑战。军队的未来还不确定。2500名士兵是否能够如期复员?与之前的统治不一样的是,文官更能够履行其在部队方面的有关职责,而军队是否将遵从文官的统治?国际社会所提出的要有争议的军事领导人下台的条件是否危及改革?安哥拉的军事存在以及更强硬的国际干预的可能性是否真正改变了这些领导人的打算?所有这些问题,加上特别是尼日利亚和塞内加尔对安哥拉日渐增加的领导力的担忧,延迟和削弱了对于进行更广泛改革的国际支持,特别是对急需的养老金方案的支持。

拥有安哥拉支持的总理和军队参谋长的统治必须与贩毒和有罪不罚彻底断绝关系。这样做将为他们赢得合法性,满足人民的愿望,缓解国际担忧,并应对文官和军职人员关系的复杂历史以及巴兰特民族认同的政治化。几内亚比绍迫切需要一个有效的官僚机构及可信的制衡机制。政党的教育和能力建设长期来看特别重要。政治和军事灾难以及贩毒不应掩盖其它突出的结构性问题,比如治理、经济控制,以及资本和国家其它部分之间的不平等。区域和国际行为体应该对几内亚政治和经济权力向精英的集中化持审慎眼光。
建议

在安全部门改革方面

对几内亚比绍政府的建议:

1. 确认对安全部门改革(SSR)的承诺,尤其是:

a) 清楚和透明地向安全部队成员、几内亚公民、全国人民议会和国际社会公布改革的布局、标准、数字、养老金水平以及资金的可持续性。
b) 在一个现实的时间框架内就安全部门改革召开一次高级别国际会议。
对安哥拉、尼日利亚和塞内加尔政府的建议:

2. 与几内亚直接对话以快速就由西非国家经济共同体(ECOWAS)和葡萄牙语国家共同体(CPLP)共同建立的路线图签订谅解备忘录。

对西非国家经济共同体主席的建议:

3. 准备并公开确认承诺用于安全部门改革(SSR)的可用款项。

对非盟委员会主席的建议:

4. 迅速任命一个新的特别代表以领导在几内亚比绍的非盟办公室,并与其调解人布基纳法索总统布莱斯•孔波雷共同工作。

5. 协助创造几内亚当局、西非国家经共体和葡语国家共同体之间就安全部门改革路线图的实施达成真正共识。

对布莱斯•孔波雷总统,非盟委员会主席的调解人的建议:

6. 促进与几内亚军事领导层的内部讨论,缓和安哥拉与西非国家经共体的关系。
对联合国的建议:

7. 与孔波雷总统共同工作,立即在区域、次区域及国家层面进行干预,以促进非盟、西非国家经共体和葡语国家共同体与几内亚当局一致、统一地实施安全部门改革路线图。
对几内亚比绍的国际合作伙伴的建议:

8. 只要针对实施改革的谅解备忘录一经签订,就准备迅速扩大在所有安全部门改革领域的努力。

在司法公正和有罪不罚方面

对几内亚比绍政府的建议:

9. 加强对有罪不罚的打击,特别是促进针对2009年暗杀的法律程序的实施。

对联合国驻几内亚比绍综合办事处的建议:

10. 向目前由总检察长领导的2009年暗杀的法律程序提供物质和技术支持。

在经济透明度方面

对几内亚比绍政府的建议:

11. 通过以下措施提高经济透明度:

a) 迅速加入“采掘业透明度行动计划”(EITI)。
b) 向全国人民议会提请批准主要的渔业、矿业、石油和木材合约。
c) 向全国人民议会提交一项迫使重要国家代表公布他们的资产的法律。

在经济和社会发展方面

对几内亚比绍政府的建议:

12. 加强在健康和教育方面的发展力度,特别是在高等教育上,同时确保各民族能均衡获得公共资源。

对几内亚比绍的国际合作伙伴的建议:

13. 促进健康和教育方面的发展力度,特别是在高等教育上,并且不能加剧各民族在获得公共资源方面的不均衡。

14. 重点关注高等教育的普及和质量。

在政治多元化方面

对几内亚比绍政党的建议:

15. 为国家政治做出贡献,在政治发展方面保持审慎态度,避免助长谣言和种族紧张局势的升级。

对几内亚比绍的国际合作伙伴的建议:

16. 鼓励政党通过非政府组织进行能力建设。

在未来选举进程方面

对政党的建议:

17. 立即就在宪法期限内就组织总统选举进行讨论,如果不能在此期限进行的话,则要在保证自由和平等投票的可行的最短时间框架内进行讨论。

对几内亚比绍国际合作伙伴的建议:

18. 为迅速组织定于在2012年进行的总统和议会选举提供后勤和财政支持。

达喀尔/布鲁塞尔,2012年1月23日

 

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