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南海翻波(一)

Asia Report N°223 23 Apr 2012

执行摘要

中国各政府部门间权责相互冲突,缺乏协调,加之其中多个机构试图利用南海局势来扩张权力,扩大预算,从而对该海域的紧张局势起到了煽风点火的作用。不同机构或个人不断提议建立更集中的机制来管理南海事务,却都杳无下文。外交部是唯一授权具有协调职能的部门,却不具备管理其它各机构的权威或资源。中国海军利用海域紧张局势来推行部队现代化,而领土争端又煽起了民族主义情绪,这些因素使得问题更加错综复杂。而更可能引发冲突的当下之忧是不断增多的执法和准军事船只,它们在争议领土内日益活跃,但缺乏明确的法律框架作指导。在近期的多数事件中,包括2012年4月开始中国和菲律宾在黄岩岛的长时间对峙,都有它们的参与。若要解决任何未来的南海争端,中国政府必须制定一致政策,要求各级政府统一执行,并保证有强制实施政策的能力。

对有关管理南海所涉及到的中国各政府部门间缺乏协调的局面,中国海事政策圈用“九龙闹海”来形容。这些部门中的大多数一直以来都是内政机构,缺乏外交事务经验。其中一些部门为了争抢财政拨款互相竞争,而另一些部门(主要为地方政府)则一门心思发展经济,因此企图在争议地区扩张各自的经济活动。尽管这些动机均源自国内考量,但它们的活动造成的国际影响却愈发深远。造成紧张局势升级的还有其它因素,其中既有中国内部因素也有外部因素,但外部因素不在本报告的研究范围之内。在另一篇报告里,我们将集中讨论有关的地区动态,如军备升级、资源竞争和在其它声索国内日益上涨的民族主义情绪。

由于需要保卫的领土领海范围还未得到明确定义,各机构间的有效协调因而更加困难。中国目前尚未公开阐明所谓九段线的法律地位,在大多数中国地图上该九段线圈围着大部分南海。为了打消邻国疑虑,外交部已采取措施力图说服它们中国并未对整个南海提出声索,并曾援用《联合国海洋法公约》(UNCLOS)作为领土要求的部分依据,但对相当一部分南海地区,中国把过去在该地区有过历史活动作为声索主权的依据,在这些地区中国政府不可能轻易让步。地方政府机构在争议地区进行活动时,正是利用了这一法律不明确性。

中国政府一贯强调南海诸岛历史上为中国所有,从而刻意为该地区的领土争端渲染民族主义情绪。这一政策致使国内民众日益要求中国政府采取果断行动。虽然迄今为止当中国政府采取具体行动时都还能够约束民族主义情绪,但群情激愤的国内环境仍然制约了政府政策抉择及其应付问题的能力。

2011年中,由于海上紧张局势导致邻国寻求同美国加强军事关系,中国的态度有所缓和。虽然中国政府总体上依然强调以双边谈判来维持现状,但北京也正通过高层访问和多边接触(其中包括同东南亚国家联盟(ASEAN)签订了《南海各方行为宣言》(DOC)实施准则)来巩固地区关系。

对内,中国已经采取了措施平息民族主义情绪,并力图劝阻地方部门采取过激行动,但中国目前的行事特征仍然是数个部级机构和执法部门争相插手,同时既无有效协调机制,也无高层制定的长远政策。建立海事管理集中机制的努力屡次失败表明北京缺乏解决协调问题的政治意愿,而中国政府也可能从模棱两可的政策中看到了好处。然而,只要这一局面存在,中国政府新的和解策略将不太可能持久。中国处理南海各方关系及化解争端的能力将成为对中国和平崛起的重大考验。

北京/布鲁塞尔,2012年4月23日

 
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