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中国的缅甸战略:选举、民族政治和经济问题

Asia Briefing N°112 21 Sep 2010

概述

对中国及其西南邻国缅甸来说,2010年缅甸选举是两国关系的挑战和机遇。虽然国际社会广泛认为,此次选举既不会自由也不会公平,但只要选举结果能够避免剧烈的社会动荡,中国都可能会接受。2009年8月,缅甸军队攻入果敢特区,导致三万多难民逃到中国的云南省,曾让北京感到措手不及。该事件发生之后,北京试图通过施压和调解把内比都政府和居住在中缅边境附近的缅甸少数民族拉上谈判桌。除了顾及边境稳定之外,中国还认为,奥巴马政府对缅甸的接触政策以及缅甸在中国能源链条上不断加重的地位使中缅力量平衡发生了改变,这给中国在缅甸的利益带来了挑战。为此,北京希望通过加强高层访问、投资、贷款和贸易来巩固双方的政治和经济联系。但是,中国的影响力面临制约,这包括缅甸民间愈发高涨的反对中国公司开采缅甸自然资源的呼声,以及北京中央政府和云南省地方政府在利益方面和落实缅甸政策时存在的分歧。

果敢特区发生的军事冲突以及边境紧张态势的升级使北京愈加把缅甸边境的少数民族视为不利因素,而不是战略杠杆。内比都的缅甸军政府没能将接受停火的主要族群“招安”为服从中央军队指挥的边防部队,这使北京担心,这两方日后仍可能发生冲突。中国缅甸外交的主要工作是积极促使边境地区的主要少数民族和内比都的缅甸军政府展开谈判。虽然大部分少数族群欣赏北京在阻止缅甸政府发动军事进攻方面所发挥的作用,但一些族群同时心存疑虑,认为中国对它们的支持是暂时的,其目的只是为了维护中国自身的经济和安全利益。

11月7日即将举行的缅甸选举是内比都政府的头等大事。为了将军方的政治角色制度化,缅甸政府在2003年8月开始实施以实现“有纪律的民主”为目标的七步走路线图, 而联邦和地方议会选举就是路线图中的第五步。在中国眼里,无论是路线图还是缅甸全国选举都不会给中国的利益带来挑战。北京更希望看到这些举措能使缅甸产生一个国内和国际舆论都觉得更具合法性的政府,并为中国的战略和经济利益服务。

北京对缅甸的战略考虑还受到另外两个因素的影响。首先,中国认为,缅甸对中国的能源安全起着越来越重要的作用。中国正在修建一个大型油气输送管道,以开发缅甸丰富的天然气资源,并缩短中国进口中东和非洲原油的运输时间。中国公司为了满足国内市场的需求也正在迅速开拓缅甸的水力发电业。另外一个影响中国对缅战略的因素是美国政府的接触政策。北京将其视为对自己在缅利益的潜在挑战以及美国对中国战略包围的一部分。

北京正通过增加政治和经济活动巩固中国在缅甸的地位。2009年3月以来,已经有三位中共中央政治局常委访问了缅甸,通过签订大型水电站、矿业和建设工程协议加强两国的商务联系。而在此前八年中,此类访问从未出现过。事实上,中国已经成为在缅直接投资最多的国家。通过近期达成的经济协议,中国试图继续保持这一地位。

但是,中国在缅甸实现其政治和经济目标也面临着双重障碍。从中国内部看,北京的中央政府和云南省地方政府对于边境管理和少数民族问题有不同的看法,采取不同的措施。北京将边界稳定视为重中之重,愿意牺牲某些地方商业利益来维护稳定;而云南政府看重的则是通过和缅甸少数民族的特殊关系来促进边境贸易,获取利润。第二个障碍来自缅甸国内。一些中国公司在那里的资源开采活动缺乏透明度,利益分配不公,造成环境破坏,甚至迫使一些当地居民搬迁,由此引发了缅甸民众的强烈怨怒。很多人认为,正是这种怨恨导致了2010年4月的密松水电站工程爆炸事件。活动人士认为,在停火地区进行的一些大型投资项目是中国在配合内比都政府,以实现后者控制少数民族领地—特别是资源丰富的克钦邦—的目的。

本简报内容来自于危机组织在中缅边境两侧的云南省、克钦邦和掸邦,以及在北京、昆明、仰光、清迈、曼谷、纽约和华盛顿特区所做的采访。采访对象来自多种背景,包括:中国专家和官员、缅甸少数民族代表、公民社会成员、地方和国际非政府组织。由于话题的敏感性,大部分被采访者要求匿名。

北京/雅加达/布鲁塞尔, 2010年9月21日

 
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