พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน: ไม่ใช่ทางออก

Asia Report Nº105 18 Nov 2005

บทสรุปสำหรับผู้บริหารและข้อเสนอแนะ

ชาวมุสลิมซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่ในพื้นที่ภาคใต้ของไทยต้องเผชิญกับเหตุไม่สงบที่มีระดับความรุนแรงไม่มากนักมาโดยตลอด แต่การประกาศภาวะฉุกเฉินในสามจังหวัด ไม่ใช่หนทางแก้ปัญหาความขัดแย้งที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตมากว่า 1,000 คน นับตั้งแต่เดือนมกราคม 2547 พระราชกำหนดทำให้ความไว้วางใจที่มีต่อกองกำลังรักษาความมั่นคงตกต่ำลงอย่างหนัก ความไม่พอใจของสาธารณชนต่อวิธีการจัดการกับเหตุไม่สงบยิ่งย่ำแย่ลงและเพิ่มความเสี่ยงที่จะเกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนมากขึ้น พ.ต.ท.ทักษิณ ชินวัตร นายกรัฐมนตรี ควรแก้ไขปรับลดระดับความรุนแรงของพระราชกำหนดลง ไม่เช่นนั้นจะต้องเสี่ยงกับการดึงพื้นที่ภาคใต้จมอยู่ในสภาพพื้นที่ที่มีแต่เหตุรุนแรง

พระราชกำหนดการบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 15 กรกฎาคม 2548 ในจังหวัดนราธิวาส ปัตตานีและยะลา และได้ขยายเวลาบังคับใช้ออกไปเป็นเวลาสามเดือน ในวันที่ 19 ตุลาคม ขณะที่พระราชกำหนดฉบับนี้กำหนดขึ้นเสมือนเป็นกฎอัยการศึกภาคละมุนละม่อม แต่หลายคนกลับมองว่าพระราชกำหนดมีเนื้อหาเข้มเข้นมากกว่า แทบจะไม่มีทางช่วยเสริมสร้างความเชื่อถือไว้วางใจระหว่างรัฐบาลของนายกรัฐมนตรีทักษิณ และชาวไทยมุสลิมเชื้อสายมาเลย์ พระราชกำหนดกลับเป็นตัวทำลายความไว้วางใจกันที่มีต่อกัน

ประธานคณะกรรมการเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ ซึ่งรัฐบาลแต่งตั้งขึ้น ออกปากว่าพระราชกำหนดให้ “ใบสั่งฆ่า” กับกองกำลังรักษาความมั่นคง ด้วยเหตุผลสนับสนุนสองประการ ประการแรก คือการให้ความคุ้มครองแก่เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจากการถูกดำเนินคดี อีกประการหนึ่งคือระงับอำนาจของศาลปกครองในการดำเนินคดีเจ้าหน้าที่ฐานละเมิดสิทธิมนุษยชน ปล่อยให้ประชาชนปราศจากที่พึ่งหากถูกละเมิด แม้ว่าจะมีขอบเขตอยู่บ้าง แต่พระราชกำหนดยังมีช่องโหว่ที่ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อการจับกุมโดยพละการและการปฏิบัติอย่างไม่ถูกต้องต่อผู้ถูกคุมขัง ในทางปฏิบัติแล้ว อำนาจของรัฐบาลไม่แตกต่างจากอำนาจที่มีในกฎอัยการศึก เพียงแต่มีความรับผิดชอบน้อยกว่า

ปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่เกิดขึ้นคือเรื่องของการขึ้นบัญชีดำ ตำรวจและทหารเข้าไปในหมู่บ้านหลายแห่งพร้อมรายชื่อผู้ต้องสงสัยในมือ ซึ่งส่วนใหญ่จะได้มาจากข้อมูลข่าวกรองที่ขาดความน่าเชื่อถือและหลักฐานอ่อน ผู้ที่มีรายชื่ออยู่ในบัญชีดำถูกสั่งให้มอบตัว ไม่เช่นนั้นจะต้องถูกจับกุมหรือเลวร้ายไปกว่านั้น ในขณะที่รัฐบาลปฏิเสธว่าไม่มีการขึ้นบัญชีดำ แต่ผู้ใหญ่บ้านในพื้นที่ยืนยันว่ามีจริง

เหตุการณ์สามเหตุการณ์ที่ชี้ให้เห็นความหวาดกลัวที่ฝังลึกและความแปลกแยกในพื้นที่ที่ถูกจัดว่าเป็น “พื้นที่สีแดง” พื้นที่ซึ่งต้องสงสัยว่าเป็นที่มั่นของกลุ่มผู้ก่อความไม่สงบ เหตุการณ์หนึ่งคือการเสียชีวิตของอิหม่ามคนหนึ่ง ความไม่ไว้วางใจของประชาชนต่อรัฐบาลทำให้ไม่มีการสอบสวนเรื่องนี้อย่างเป็นทางการ เหตุการณ์ที่สองคือการหนีไปประเทศมาเลเซียของชาวบ้าน 131 คน และเหตุการณ์ที่สามคือการฆาตกรรมอย่างเป็นปริศนาที่ทำให้ชาวบ้านแค้นเคืองและจับกุมทหารสองคนเป็นตัวประกันและท้ายที่สุดแล้วทั้งสองก็ถูกสังหารโดยกลุ่มติดอาวุธในท้องถิ่น

ผลพวงประการหนึ่งจากการที่สถานการณ์เลวร้ายลงยังฉุดให้ความสัมพันธ์ระหว่างไทยกับมาเลเซียตกต่ำลงอย่างรวดเร็ว สืบเนื่องจากข้อกล่าวหาที่มีมาอย่างยาวนานของฝ่ายไทยว่าประเทศเพื่อนบ้านเอาหูไปนาเอาตาไปไร่กับกลุ่มติดอาวุธแบ่งแยกดินแดนชาวไทย ที่เข้าไปลี้ภัยในรัฐทางตอนเหนือของมาเลเซีย ความสัมพันธ์ยิ่งเลวร้ายลงในช่วงไม่กี่เดือนมานี้จากการจัดการประเด็น “ผู้ลี้ภัย” อย่างไร้ประสิทธิภาพตราบจนกระทั่งถึงปัจจุบัน ยังคงไม่มีหลักฐานว่ามีองค์กรภายนอกประเทศเข้ามาเกี่ยวข้องกับเหตุรุนแรง แม้จะมีข้อสงสัยเรื่องนี้เกิดขึ้นก็ตาม อย่างไรก็ดี มีข้อเป็นห่วงที่มีเหตุมีผลเพียงพอยอมรับได้ว่าหากสถานการณ์รุนแรงยังคงเลวร้ายลง ก็อาจจะถูกกลุ่มนักรบจิฮัดฉวยโอกาสได้พื้นที่ใหม่ในการตั้งแหล่งฝึกฝนและกะเกณฑ์สมัครพรรคพวกเข้าร่วมกลุ่ม เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในพื้นที่ที่มีความขัดแย้งอื่น ๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้

ผลกระทบที่ชัดเจนที่สุดอย่างเดียวของพระราชกำหนดฉุกเฉินคือความไม่พอใจของชาวมุสลิมเชื้อสายมาเลย์ แม้จะปราศจากข้อบ่งชี้ถึงผลพลอยได้ในเชิงกลยุทธ์จากพระราชกำหนด แต่คณะรัฐมนตรีก็ยังเห็นชอบให้ขยายเวลาบังคับใช้ออกไป หากความสัมพันธ์ระหว่างกองกำลังรักษาความมั่นคงและชาวมุสลิมในภาคใต้ยังไม่ดีขึ้น และสถานการณ์การถูกล่วงละเมิดและการหายตัวไปของชาวบ้านได้รับการสอบสวนอย่างจริงจัง ความไม่พอใจอาจกลายเป็นความเห็นอกเห็นใจ ให้การสนับสนุนหรือแม้แต่ชักชวนกันร่วมก่อความไม่สงบ

ข้อเสนอแนะต่อรัฐบาลไทย:

1.  ยกเลิกมาตรา 16 และ 17 ของพระราชกำหนดที่สกัดกั้นกระบวนการของศาล ปกครองและการคุ้มครองเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจจากการถูกดำเนินคดี

2.  แก้ไขมาตรา 11 และ 12 ว่าด้วยการจับกุมและคุมขัง เพื่อรับรองสิทธิตาม รัฐธรรมนูญอย่างชัดเจน เช่น การได้พบทนายของตัวเองและแจ้งครอบครัวให้ทราบ ถึงการจับกุมและคุมขัง

3.  เดินหน้าจัดตั้งศูนย์พิสูจน์เอกลักษณ์และตรวจสอบบุคคลสูญหายโดยเร็วที่สุดเท่าที่ จะเป็นไปได้

4.  สนับสนุนความคิดริเริ่มร่วมกันของคณะกรรมการเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ สภาทนายความและคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติในการให้ความช่วยเหลือ ด้านกฎหมายและการเฝ้าระวังสถานการณ์ด้านสิทธิมนุษยชนในจังหวัดภาคใต้

5.  พิจารณาร่วมกับคณะกรรมการเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติในการกำหนดกลไก การให้คำปรึกษาอย่างต่อเนื่องกับชุมชนในภาคใต้และแกนนำทางศาสนา หลังจาก คณะกรรมการฯ หมดหน้าที่ โดยอาจจัดตั้งเป็นองค์กรถาวรขนาดเล็กขึ้นในภาคใต้

ข้อเสนอแนะต่อกองอำนวยการเสริมสร้างสันติสุขจังหวัดชายแดนภาคใต้

6.  ขยายความคิดริเริ่มซึ่งมีการปฏิบัติอยู่บ้างแล้วในหน่วยบัญชาการระดับท้องถิ่น และเป็นข้อเสนอแนะของคณะกรรมการเพื่อความสมานฉันท์แห่งชาติ ในการ จัดตั้งสภาเพื่อชุมชนและแกนนำทางศาสนาเพื่อให้คำปรึกษาและช่วยเหลือ เจ้าหน้าที่โดยการปรึกษาหารือกับชุมชน

7.  เพิ่มความตระหนักในเรื่องวัฒนธรรม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเกี่ยวกับการฝึกสอน ภาษามาเลย์แก่เจ้าหน้าที่ที่ประจำการในพื้นที่กองทัพภาคที่ 4

8.  ยกเลิกการขึ้นบัญชีดำผู้ต้องสงสัย ให้ถือว่ารายชื่อผู้ต้องสงสัยเป็นเอกสารภายใน และจับกุมเฉพาะกรณีที่มีหลักฐานแน่นหนา ไม่ใช่ตั้งข้อสงสัยโดยปราศจากความ ชัดเจน

9.  สานต่อความคิดริเริ่มในการกระตุ้นให้บรรดากลุ่มติดอาวุธระดับล่างเข้ามอบตัว แต่ต้องแน่ใจว่าเป็นการมอบตัวโดยสมัครใจอย่างแท้จริงและไม่เกี่ยวข้องกับ บัญชีดำ

 

จาการ์ต้า/บรัสเซลส์, 18 พฤศจิกายน 2548