You must enable JavaScript to view this site.
This site uses cookies. By continuing to browse the site you are agreeing to our use of cookies. Review our legal notice and privacy policy for more details.
Close
Homepage > Regions / Countries > Europe > Balkans > Bosnia and Herzegovina > Bosnia: Europe’s Time to Act

Босния и Европа: пришло время действовать

Брифинг N°59 Европа 1 Nov 2011

КРАТКИЙ ОБЗОР

Нерешительность, характеризовавшая политику государств-членов Европейского Союза на Балканах в течение последних нескольких лет, должны остаться в прошлом. В 2011 году надлежит обеспечить переход ведущей международной роли в Боснии и Герцеговине от Аппарата Высокого Представителя (АВП) к усиленной Делегации ЕС. Аппарат Высокого Представителя, созданный в 1995 году, после заключения Дейтонского Мирного соглашения и формирования Совета по выполнению Мирного соглашения (СВМС) перестал отвечать потребностям Боснии, более не вписывающимся в узкие рамки института международного опекунства, функции которого ограничены принятием законов и обеспечением безопасности. Отныне Боснии необходимо большее: исполнение основных  параметров, обязательных для получения статуса страны-кандидата на членство в Европейском Союзе. В этой перспективе, страна более всего нуждается в технической помощи и политическом лидерстве ЕС. Исходя из вышеописанного, государствам-членам ЕС необходимо незамедлительно принять комплексный план по усилению присутствия ЕС, неотъемлемыми компонентами которого должны стать: формирование дипломатического представительства на уровне посольства, возглавляемого дипломатом, пользующимся доверием и обладающим политическим весом, укрепление перспектив членства Боснии в ЕС, а также принятие мер, необходимых для повышения уровня доверия к организации в регионе. В свою очередь, АВП должен отказаться от вмешательства во внутриполитические отношения Боснии и — за исключением форс мажорных обстоятельств, напрямую угрожающих стабильности государства — сосредоточиться на пересмотре прошлых решений.

Укрепление позиций и усиление присутствия Евросоюза кажется особенно релевантным, принимая во внимание весьма неблагоприятный политический климат Боснии: несмотря на то, что после проведения всеобщих выборов 3 октября 2010 года прошло более трех месяцев, политическим партиям страны не удаётся сформировать правительство, будь то на уровне энтитетов или конфедерации. С одной стороны, очевидно, что для предотвращения политического и экономического кризиса необходимо срочное проведение реформ, с другой - столь же очевидно, что АВП, как институт, не способен создать условия плодотворного сотрудничества представителей боснийцев, сербов и хорватов. Перспектива же членства в ЕС может сыграть роль мощного мотиватора, способного подтолкнуть лидеров страны к выработке единого взгляда на будущее боснийской государственности и содействовать проведению ключевых реформ, необходимых для повышения институциональной эффективности. В таком свете, было бы непростительной ошибкой согласиться с представителями скептически настроенных кругов ЕС и, под предлогом "усталости от расширения" и кризиса евро, воспрепятствовать европейским усилиям по обеспечению стабильности на Западных Балканах, которые добавим, станут серьёзной проверкой результативности и действенности Европейской службы внешнеполитической деятельности (EEAS) по проведению более эффективной совместной внешней политики и политики в сфере безопасности.

Сегодня мало кто помнит о том, что Совет по выполнению Мирного соглашения объявил о готовности ликвидировать АВП ещё пять лет назад. С тех пор закрытие АВП неоднократно переносилось, а в 2008 году было принято решение обусловить прекращение полномочий выполнением боснийской стороной пяти целей и двух условий ("пять плюс два"). На сегодняшний день Боснии удалось достичь трех целей и выполнить одно условие. Принимая во внимание, что попытки достижения политического решения по оставшимся двум целям - разделу государственной и военной собственности — остались втуне, существуют все основания полагать, что АВП продолжит выполнение своих функций как минимум в течение 2011 года. Дополнительным фактором долгожительства АВП также является желание некоторых членов СВМС, не входящих в ЕС, получить более весомое подтверждение серьёзности намерений Брюсселя — в особенности, обещание о выделении необходимых средств — перед окончательной передачей полномочий.

Несмотря на то, что проблемы собственности и их решение, без сомнения, имеют маргинальное значение в контексте общей устойчивости государственных структур, их важность в боснийском случае обусловлена  символическим значением: они отражают способность боснийцев самостоятельно управлять страной. Однако было бы ошибкой принимать символ за реальное содержание, а реальность такова, что необходимо признать: боснийцы прекрасно справляются с задачами государственного управления без значительной помощи извне. В то время как представители СВМС и боснийской элиты полемизировали о судьбе АВП, боснийцам, без шумных пиров и громких речей, была передана основная часть полномочий. Юридические изъяны законов и норм, определяющих статус собственника не являются непреодолимым препятствием для функционирования государственных институтов, в полной мере пользующихся собственностью, в которой нуждаются. Народная Скупщина Республики Сербской (РС), в которой преобладают этнические сербы, в 2010 году приняла закон о собственности. Законность этого нормативного акта в настоящее времени оспаривается в конституционном суде Боснии. Структуры вооружённых сил пользуются беспрепятственный доступом ко всем военным объектам и собственности. Несмотря на то, что урегулирование прав собственников есть важная задача, которая должна быть решена в приемлемые сроки — для обеспечения возможности перепродажи и инвестирования - этот вопрос, несомненно, не входит в число безотлагательных.

Также нельзя не упомянуть значительные изменения внутриполитического ландшафта. На выборах 2010 года босняки отдали большинство голосов умеренным партиям, в то время как партии, сосредоточившие предвыборную риторику на старом лозунге «защиты отечества от сербской угрозы», потерпели сокрушительное поражение. В РС правящая партия СНСД провела кампанию, опираясь на идеи национализма, получив худшие, чем ожидалось результаты. Небольшое хорватское население в целом поддержало этнические партии. Споры вокруг состава центрального правительства и его повестки дня не утихают и вне всякого сомнения продолжатся в 2011 году, когда правительства всех уровней — РС находится в зоне особенного риска - столкнутся с проблемой значительного бюджетного дефицита: до Боснии, с некоторым временным лагом, докатится волна мирового экономического кризиса. Принимая во внимание вышеперечисленные факторы, очевидно, что боснийские политики не могут больше позволить себе роскошь бескомпромиссной непримиримости: сегодня все основные политические силы страны признают, по крайней мере декларативно,  необходимость ключевых реформ и ускорения процесса интеграции в ЕС и всерьёз не рассчитывают на помощь АВП в принятии сложных решений.

Влиятельные члены СВМС, такие как США, Великобритания и Турция, а также некоторые представители боснийской элиты, выражают опасения, что боснийские политики не готовы к самостоятельному управлению государством (несмотря на то, что — несомненный признак доверия со стороны международных структур -  Босния избрана непостоянным членом Совета Безопасности ООН), что они окажутся неспособны сформировать дееспособное коалиционное правительство и что за неминуемой попыткой отделения со стороны РС неотвратимо последуют беспорядки. Они утверждают, что закрытие АВП есть карт-бланш на распад страны  или, по крайней мере, уничтожение последнего механизма, способного сдерживать превалирующие в регионе центробежные тенденции. В ответ на подобные опасения следует отметить, что времена, когда АВП являлся единственным гарантом безопасности давно прошли. Существование — или отсутствие такового — АВП никак не повлияет на развитие ситуации в случае прямой угрозы территориальной целостности государства: ЕС, США и другие члены международного сообщества располагают сетью дипломатических представительств, способных адекватно проинформировать соответственные правительственные структуры, которые, в свою очередь, будут способны предпринять все необходимые шаги для демонстрации политической воли и применения, буде возникнет необходимость, военной силы. В отношении безответственных боснийских политиков могут быть задействованы традиционные дипломатические и иные международные механизмы, включая санкции или, в крайнем случае, применение силы, употребляемые в отношении других национальных лидерам. В дополнение необходимо заметить, что существование АВП предоставляет таким политическим деятелям возможность перекладывать ответственность за свои ошибки на международное сообщество.

2011 может стать годом политического водораздела, характеризуемым двусторонним процессом: с одной стороны, наращивание потенциала ЕС, с другой - сокращение полномочий АВП. Для осуществления эффективного плавного перехода государства-члены ЕС и ключевые фигуры и структуры Евросоюза - прежде всего речь идёт о Высоком Представителе ЕС по международным делам и политике безопасности и заместителе председателя Европейской Комиссии Кэтрин Эштон и Европейской Комиссии - должны предпринять  несколько параллельных шагов:

  • Эштон должна назначить, не затягивая то, что уже и так является шестимесячным опозданием, пользующегося доверием и обладающего влиянием посла во главе Делегации ЕС (официальное название посольства ЕС) в Сараево, в идеале бывшего высшего должностного лица государства-члена с солидным опытом работы в ЕС, особенно по проблеме расширения;
  • существенно расширить состав политического отдела Делегации, чтобы консультировать посла по ситуации в Боснии, поддерживать связи с видными представителями партий и правительства при приведении правовых и институциональных структур в соответствие с нормами ЕС и координировать вклад других акторов ЕС;
  • создать или усилить отделы Делегации, занимающиеся вопросами права, коммуникации, экономики и безопасности при привлечении других структур ЕС, уже работающих в Боснии, реорганизовать полевой офис в Баня-Луке; увеличить бюджет Делегации до уровня, соответствующего её новым обязанностям; и
  • увеличить финансирование в рамках Инструмента по оказанию помощи государствам - кандидатам на вступление в ЕС (IPA) до уровня, сопоставимого с финансированием соседних стран и отвечающего заявленной цели ЕС играть в Боснии ведущую роль.

Несмотря на то, что ЕС долгое время стремился возглавить действия международного сообщества в Боснии, государствам-членам Евросоюза и другим структурам Брюсселя ещё предстоит уладить расхождения в отношении сроков, стратегии, укомплектования персоналом, финансирования усиленного присутствия и мероприятий. Если в начале 2011 года им не удастся выработать единую позицию, начиная с всестороннего обсуждения министрами иностранных дел на Совете по иностранным делам 31 января, и боснийские политики не смогут поддержать этот процесс, предпринимая реальные шаги на пути к интеграции в ЕС, то существует опасность того, что передача полномочий не состоится. Босния, в таком случае, рискует оказаться в наихудшем из возможных положений: между молотом (ослабленным АВП) и наковальней (безуспешно пытающейся самоутвердиться Делегацией ЕС).

Чтобы избежать такого развития событий, СВМС необходимо:

  • переориентировать АВП на его собственные незаконченные дела, особенно, в первую очередь, дел боснийцев, которым было запрещено занимать должности в государственных структурах, при этом ограничив использование им чрезвычайных полномочий для действительно экстраординарных ситуаций;
  • поддержать ведущую роль ЕС в Боснии, согласившись с переходом Специального Представителя ЕС (СПЕС), в настоящее время совмещающему эту должность с постом Высокого Представителя, и его аппарата в Делегацию ЕС; и
  • продолжать выступать за сохранение территориальной  целостности и независимости Боснии, поддерживать исполнительные полномочия Сил Европейского Союза в Боснии и Герцеговине (ЕСФОР), который приняли в этой стране эстафету от миротворцев НАТО, и информировать Совет Безопасности ООН о любой угрозе Дейтонскому соглашению 1995 года или последующим резолюциям Совета Безопасности ООН.

После окончательного размежевания с АВП, дипломатическая команда ЕС сможет сосредоточиться на содействии политическому процессу и помочь фрагментированной Боснии обрести единый голос, столь необходимый для ответственного взаимодействия со своими европейскими соседями.

Сараево/Стамбул/Брюссель, 11 января 2011 г.

More Information