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¿Abandonado a su suerte? El ELN y los diálogos de paz en Colombia

Latin America Report N°51 26 Feb 2014

RESUMEN EJECUTIVO Y RECOMENDACIONES

Una de las más grandes incertidumbres sobre la oportunidad histórica de poner fin a décadas de conflicto armado en Colombia es si el Ejército de Liberación Nacional (ELN) se sumará o no al actual proceso de paz. Las aproximaciones exploratorias continúan y la presión para impulsar el proceso crece a medida que las negociaciones en La Habana con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), de mayor tamaño, se acercan a un punto decisivo. Sin embargo, las esperanzas de que nuevas negociaciones fueran inminentes se vieron frustradas en el 2013. Acordar una agenda y una metodología que satisfagan al ELN y que sean consistentes con el marco conceptual de las negociaciones en La Habana no será tarea sencilla. El ELN piensa que el gobierno necesita flexibilizar su posición o se arriesga a continuar con el conflicto; el gobierno cree que el ELN debe demostrar flexibilidad o se arriesga a quedarse por fuera del proceso. Sin embargo, no favorece el interés de nadie en el largo plazo demorar más estas negociaciones. Un proceso en el cual falte el ELN, o uno en el que éste participe tardíamente, carecería de un componente esencial para la construcción de una paz sostenible. Ambas partes, por ende, deben cambiar el rumbo y abrir negociaciones lo más pronto posible, sin esperar una perfecta alineación de las estrellas durante el largo periodo electoral del 2014.

La violencia paramilitar y, en menor medida, la acción de las fuerzas armadas, han reducido significativamente las capacidades militares del ELN, pero la más pequeña de las dos insurgencias colombianas no se encuentra al borde del colapso. Ésta ha tomado ventaja del auge de los recursos naturales y ha extraído nuevos ingresos de la industria petrolera en su mayor zona de dominio, Arauca, y ha luchado por el control de zonas mineras en el Chocó y otros territorios. En algunas regiones, ha quebrantado además la antigua restricción autoimpuesta de no involucrarse en la economía ilegal de las drogas con el fin de comprar armas y reclutar combatientes. Todo esto ha dañado severamente su relativamente fuerte apoyo local, aunque el ELN ha procurado no sacrificar sus relaciones con las comunidades en vísperas de una negociación. Aún mantiene sus vínculos en la política local de Arauca y la cooperación con las FARC ha mejorado bastante desde el 2009, pues los dos grupos han tomado medidas para reparar sus relaciones, que han estado usualmente nutridas de desconfianza y ocasionalmente de violencia.

El ELN es una amenaza confinada regionalmente, pero su capacidad para adaptarse y resistir, junto con su capital político y social y su retaguardia en Venezuela, de alta importancia estratégica, hacen que una derrota militar en el corto plazo sea poco probable. La intensificación de la ofensiva en su contra precipitaría otra emergencia humanitaria en sus zonas de dominio y podría ser contraproducente en el largo plazo, pues conllevaría el riesgo de fragmentar a una guerrilla –ya de por sí descentralizada– en varios grupos criminales autónomos. Una negociación, por consiguiente, es la mejor y la más pragmática de las opciones. Posponerla hasta que se firme un acuerdo con las FARC podría parecer más fácil de administrar, comparado con realizar conversaciones paralelas con dos insurgencias, pues estas probablemente ocurrirían en dos países diferentes. Sin embargo, el modelo de conversaciones en secuencia conlleva sus propios problemas. Dado que la presencia territorial de las dos guerrillas se superpone, implementar un cese al fuego con las FARC resultaría problemático si el ELN permanece en el conflicto, y las filas de esta guerrilla pueden crecer si ofrecen un espacio para los combatientes de las FARC que no deseen desmovilizarse.

Este contexto le permite al ELN plantear demandas que están por encima de sus posibilidades reales, pero el grupo debería usar su poder de negociación sabiamente. Podría pagar un precio muy alto, inclusive superior al del gobierno, si fracasa en iniciar conversaciones prontamente. Entre más permanezca al margen, menores posibilidades tendrá para moldear asuntos como la justicia transicional o la participación política y mayor será la presión que afronte para aceptar los resultados del acuerdo con las FARC. El ELN se arriesga además a quedar cada vez con menos oxígeno en un contexto post-La Habana, en particular si los acuerdos con las FARC traen consigo un proceso de transformación social que socave aún más la justificación de la existencia del conflicto armado y reduzca el apetito por una negociación con el ELN basada en una agenda sustancial de políticas públicas. Aunque se crea capaz de sobrevivir a una intensificación de la acción militar en su contra por parte del gobierno, un acuerdo continuaría siendo su mejor estrategia para salir del conflicto.

Aunque las dos partes tengan incentivos para entablar negociaciones formales prontamente, los pasos a seguir no serán fáciles. Antes de las elecciones presidenciales de mayo, puede que el gobierno se aparte de la posibilidad de iniciar conversaciones con un grupo guerrillero considerado, amplia pero erróneamente, como una amenaza insignificante. Por su parte, el ELN puede sentirse tentado a apostar a la improbable elección de un presidente dispuesto a negociar en términos más favorables. También existen preguntas respecto a la solidez del consenso interno del ELN para negociar. Los procesos infructuosos realizados con los últimos cinco gobiernos se han complicado, dentro de otras razones, debido a las divisiones internas del grupo. Las exigencias de una agenda amplia y una mayor participación social en las negociaciones se contraponen al énfasis puntual y a la confidencialidad de las conversaciones de La Habana y su objetivo específico de terminar el conflicto en vez de construir la paz. Sólo existe un espacio limitado para discrepar con el modelo de La Habana a menos que el gobierno esté listo para menoscabar el progreso conseguido hasta la fecha con las FARC.

No obstante, las partes no deberían dejar que se les escape esta oportunidad. Dentro de todas estas dificultades, hay espacio para ponerse de acuerdo sobre una agenda básica que incluya temas estrechamente delimitados en relación a la explotación de recursos naturales, una de las reivindicaciones centrales del ELN, paralelamente a la justicia transicional y la participación política. También debería incluirse el desarrollo de un esquema innovador de participación que cuente con un enfoque territorial más sólido. El contexto general, probablemente, nunca ha sido más favorable. La mejoría en las relaciones entre las FARC y el ELN debería facilitar conversaciones paralelas. Algunos actores de la sociedad civil aún tienen influencia y podrían fortalecer las perspectivas moderadas dentro de esta insurgencia. Estos sectores, al igual que los países de la región con influencia, deben mostrar su respaldo. Se necesita audacia, creatividad y pragmatismo de todas las partes para que el ELN no pierda la que podría ser su última oportunidad para salir airoso del conflicto armado y que Colombia tenga una buena oportunidad para construir una paz sostenible.

RECOMENDACIONES

Para iniciar nuevas negociaciones de paz rápidamente

El Gobierno de Colombia y el Ejército de Liberación Nacional (ELN) deben:

1.  Intensificar las aproximaciones directas y preliminares ya existentes con el fin de acordar el comienzo de conversaciones formales de paz, sin demoras.

2.  El ELN debe aceptar que las conversaciones se concentrarán en poner término al conflicto y que el esfuerzo más amplio de promover reformas políticas, económicas y sociales sólo podrá concretarse en un proceso de transición, luego del acuerdo.

3.  El gobierno debe reconocer al ELN como una parte negociadora equivalente a las FARC, incluyendo la necesidad de estar preparado para aceptar modificaciones al modelo de La Habana con el propósito de reflejar las diferencias entre las dos insurgencias; también debe defender fuertemente la importancia estratégica de negociar con el ELN ante un público escéptico e indiferente y transmitir confianza al sector privado sobre los alcances de la agenda pactada.

4.  Demostrar flexibilidad y creatividad para acordar una agenda y una metodología que equilibren adecuadamente las necesidades derivadas de construir un consenso interno suficientemente robusto; de la arquitectura básica detrás del proceso de La Habana; y de las expectativas públicas por un progreso rápido y eficiente en las negociaciones. La agenda y las negociaciones deben incluir los siguientes elementos:

a) asuntos estrechamente definidos relacionados a la explotación de recursos naturales, dejando la discusión más comprehensiva de la política petrolera y minera para el post conflicto;

b) la justicia transicional, la participación política, el desarme, la desmovilización y la reintegración y otros asuntos relacionados a la terminación del conflicto que ya están incluidos en las conversaciones de La Habana con las FARC; y

c) un esquema innovador que permita que la sociedad civil participe con un enfoque territorial más fuerte, y que tome en cuenta como ejemplo y referencia los foros organizados por las Naciones Unidas y la Universidad Nacional para contribuir con el proceso de La Habana y las conversaciones con las FARC.

A la sociedad civil colombiana:

5.  Usar su influencia con el ELN para fortalecer las perspectivas moderadas dentro de éste, a partir de los proyectos de incidencia de paz que se han intensificado desde el 2013.

6.  Intensificar esfuerzos con el gobierno y el público en general para persuadirles sobre la importancia de comenzar las negociaciones prontamente, incluyendo campañas de sensibilización sobre la amenaza actual que el ELN representa para la seguridad y sobre el grave impacto humanitario que continúa dejando la confrontación en las regiones afectadas por el conflicto.

7.  Dejar en claro que la legitimidad y sostenibilidad de conversaciones con el ELN dependen significativamente de la voluntad de ambas partes de adoptar una agenda de justicia transicional integral.

A la comunidad internacional, incluyendo los países de la región latinoamericana con influencia del ELN, como Venezuela, Cuba, Ecuador, y Brasil, y organizaciones regionales, como el CELAC y la UNASUR:

8.  Prepararse para facilitar o proveer cualquier otro tipo de apoyo directo para las conversaciones de paz, incluyendo una locación adecuada, asesoría técnica y apoyo financiero.

9.  Utilizar su influencia sobre la insurgencia para estimular elementos a favor de la negociación dentro del grupo y así fomentar la confianza en el proceso.

10.  Continuar su preparación para un escenario de post-conflicto a través de la renovación de sus compromisos con la consolidación de la paz en un gran número de formas, desde el monitoreo y la verificación bilateral de ceses al fuego, hasta apoyar las medidas de justicia transicional y el fortalecimiento de instituciones civiles en las zonas periféricas del país.

Para construir confianza entre el gobierno y el ELN, y en la sociedad colombiana:

El Gobierno de Colombia y el ELN deberán:

11.  Utilizar sus aproximaciones actuales para adoptar un conjunto de medidas unilaterales. En particular, el ELN debe anunciar un alto al secuestro y la liberación inmediata de todas las víctimas de esta práctica que aún pueda mantener retenidas; el gobierno debe fomentar este paso permitiéndole a un tercero que realice una revisión de las condiciones de detención de los miembros del ELN encarcelados.

El ELN deberá:

12.  Demostrar compromiso con el Derecho Internacional Humanitario y las normas internacionales de Derechos Humanos avanzando acuerdos humanitarios locales relacionados con la eliminación de minas antipersona, la violencia sexual y el reclutamiento de menores.

Bogotá/Bruselas, 26 de febrero de 2014
 
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