You must enable JavaScript to view this site.
This site uses cookies. By continuing to browse the site you are agreeing to our use of cookies. Review our legal notice and privacy policy for more details.
Close
Homepage > Regions / Countries > Middle East & North Africa > North Africa > Libya > Holding Libya Together: Security Challenges after Qadhafi

Сохранить целостность Ливии: проблемы в области безопасности после свержения Каддафи

Доклад N°115 Северная Африка

КРАТКОЕ СОДЕРЖАНИЕ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Повстанческие группировки, сыгравшие решающую роль в свержении режима полковника Каддафи, постепенно становятся основным фактором нестабильности, наглядным — и драматическим — подтверждением чему явилась недавняя вспышка насилия в стране. Точные статистические данные по числу ливийских вооружённых формирований отсутствуют: по некоторым данным их сто; по другим - в три раза больше. Считается, что оружием располагают свыше 125 тысяч ливийцев. Представители вооружённых группировок не рассматривают себя в качестве агентов централизованных властных структур, обладают высокой степенью автономности, располагают самостоятельной системой учёта членов и регистрации оружия, а также специальными процедурами ареста и содержания под стражей подозреваемых. Соперничество между такими формированиями нередко принимает форму вооружённых столкновений. Не подлежит сомнению тот факт, что возрождение Ливии немыслимо в отсутствие окончательного урегулирования вопроса автономных вооружённых формирований, однако излишняя поспешность в решении этой проблемы может привести к столько же неприятным последствиям, как и абсурдная праздность. Необходимо помнить, что ливийское восстание носило ярко выраженный децентрализованный характер и несмотря на формальное признание — в значительной мере самопровозглашённого - Переходного национального совета (ПНС) Ливии местными военными и гражданскими советами, невозможно не отметить весьма низкий, в целом по стране, уровень доверия к центральному органу власти. Представители вышеупомянутых советов полагают, что наличие оружия есть единственная гарантия адекватной защиты их интересов и необходимое условие решения проблем в области безопасности.

Существуют все основания полагать, что попытки организации централизованного процесса разоружения и демобилизации, в условиях недостаточной легитимности исполнительной власти, окажутся контр-продуктивными. В настоящее время Переходному национальному совету следует ограничиться работой по налаживанию контактов с представителями местных властей и вооружённых формирований, содействию их сотрудничеству друг с другом, обеспечению стандартов оперативного взаимодействия, а также по подготовке условий для реформирования полиции, армии и гражданских институтов. Каддафи централизовал власть, не построив централизованного государства. Его преемникам предстоит работа в обратном направлении.

С исторической точки зрения новые власти Ливии унаследовали две группы проблем. Первый кластер есть прямое следствие специфических механизмов функционирования режима Каддафи: концентрация всей полноты власти в руках полковника и членов его семьи. Плодом такой беспрецедентной монополизации полномочий явились: нескончаемая игра на противоречиях между представителями различных племён и группировок, невозможность создания эффективных государственных институтов и сознательные целенаправленные усилия по ослаблению национальной армии, с целью предотвращения появления потенциальных соперников. Вторая группа проблем связана с обстоятельствами свержения режима, а точнее — с процессом постепенного и неоднородного освобождения различных частей страны,  в котором приняло участие значительное количество разнообразных вооружённых формирований самого различного толка. После падения режима представители всех вышеупомянутых формирований могли на законных основаниях заявить, что пролитая кровь, перенесённые лишения и понесённые убытки и ущерб позволяют им претендовать на роль спасителей отечества и освободителей нации.

В глазах международного общественного мнения ПНС явился протагонистом революционной драмы по ряду причин: он был создан в самом начале восстания, заявления его представителей отличались победительной твёрдостью и он незамедлительно добился широкого международного признания. На внутриполитической сцене сложилась совершенно иная ситуация. Операционная база Переходного национального совета располагалась в городе Бенгази, на востоке страны, где традиционно сильны антиправительственные оппозиционные настроения и где дезертиры из структур национальных вооружённых сил могли действовать в обстановке относительной безопасности, в особенности после начала интервенции НАТО. Центром консолидации повстанческого движения на востоке явилось ядро опытных представителей оппозиции и офицеров, действующих в благоприятный условиях на дружественной территории. Для дезертиров и сочувствующих оппозиционному движению преимущество восточных районов заключалось, с одной стороны, в относительно невысоком уровне затрат, а с другой — в относительно невысоком уровне риска. Такая диспозиция, несомненно, способствовала идеологической поддержке оппозиционных настроений городов и поселений на западе страны, но была лишена материально-логистических преимуществ, необходимых для адекватного содействия восставшим. В решающие моменты  дезертировавшие из армии подразделения, фактически блокированные на восточных рубежах, превращались в беспомощных наблюдателей за событиями, которые разворачивались в остальной части страны. В результате, мнение о том, что повстанческие формирования - представители партикулярных интересов восточных районов, а не общенациональная армия освобождения, получило значительное распространение. Со своей стороны, ПНС, сверх меры сосредоточенный на усилиях по получению жизненно важной международной поддержки, так и не стал полноценным лидером восстания и не смог закрепиться в других районах страны.

В западной части Ливии повстанцы сформировали фактически независимые ополчение и военные подразделения - «революционные бригады». Вооружение и военная подготовка таких формирований проходила в автономном режиме, а поддержка со стороны ПНС и иностранных государств носила эпизодический характер. Ограниченное число повстанцев в той или иной степени обладали военными навыками, но большинство являлось представителями гражданских профессий: бухгалтеры, адвокаты, студенты, рабочие. В случае военного успеха и получения контроля над конкретной территорией, безопасность и гражданско-правовая ответственность обеспечивались местными военными советами. В результате наблюдается, с одной стороны, высокая степень географической локализации и взаимосоответствия большинства вооружённых формирований и ополчений с определёнными местностями, городами и посёлками, такими, как Зинтан и Мисурата, и с другой - низкая степень объединения на базе общей идеологии или принадлежности к той или иной племенной/этнической группе. Как правило их политический горизонт ограничен проблемами  защиты своей территории.

В Триполи сложилась особенная ситуация, включающая особенные факторы риска. В столице результирующий вектор победы над силами Каддафи сложился благодаря совместным действиям местных жителей и ополченцев, прибывших со всех концов страны. Плодом множественности представленных сил явилась множественность параллельных — и зачастую нескоординированных — властных структур. В результате, в Триполи обострилась борьба за власть между соперничающими вооружёнными формированиям, не способными разграничить зоны ответственности, нередко принимающая форму вооружённых столкновений.

Желание ПНС взять под свой контроль многочисленные вооружённые группировки страны понятно. Оно также разумно, так как такой контроль есть необходимое условие стабильности. Однако, преодоление препон, лежащих на пути реализации такого проекта, представляется весьма нетривиальной задачей. За время, прошедшее с момента их формирования, они пустили корни, обрели цели, у них появились  конкретные интересы, от которых они не намерены отказываться. Они активно укрепляют свои позиции. Действуя по армейским лекалам, они создают квази-военные структуры и выстраивают параллельные иерархические системы.  Они установили свой порядок регистрации оружия и транспортных средств; у них свои удостоверения личности; они проводят расследования, выдают ордеры на арест и задерживают подозреваемых. Их службы безопасности проводят операции, нередко нарушающие права многочисленных групп населения, подвергающихся дискриминации и коллективному наказанию.

Не следует забывать, что бывшие повстанцы также обладают рядом существенных преимуществ перед ПНС и национальной армией. В числе их несомненных активов значатся: лучшее качество информации об обстановке на местах, лучшее качество социального капитала (связи), относительно сильные лидеры и имидж борцов за дело революции. С другой стороны, в пассив ПНС следует записать: затраты на преодоление внутреннего раскола, дефицит доверия и недостаточный уровень легитимности, сомнения в эффективности организации. Также следует добавить, что именно на долю Совета выпала нелёгкая задача реорганизации министерств, сотрудникам которых (в основном представителям свергнутого режима), ещё предстоит избавиться от укоренившейся привычки выносить любое решение на уровень министра.

Но основная проблема лежит в политической плоскости. Крайняя гетерогенность «карты безопасности» страны и отказ представителей вооружённых формирований сдавать оружие - проекция низкого уровня политического доверия и неопределённости в отношении того, кто обладает легитимностью, необходимой для руководства в переходный период. Несмотря на аргументы, выдвигаемые представителями ПНС и воссозданной национальной армии (именно они являются пионерами движения сопротивления, которые одними из первых выступили против режима или дезертировали из верных Каддафи частей; именно они сыграли решающую роль в процессе согласования условий получения международной помощи) не все в Ливии разделяют такую точку зрения. В число контр-аргументов включены: ПНС и армия опираются на выходцев из восточных регионов и их вклад в процесс освобождения западных территорий минимален. Многие гражданские лица, присоединившиеся к повстанцам, не забыли о бесправии своего положения и преследованиях, которым подвергались в эпоху Каддафи и выражают недовольство и недоверие в отношении дезертировавших офицеров и представителей элит, перешедших на сторону восставших и претендующих на власть в рамках нового политического устройства. Со своей стороны, исламисты — несмотря на наличие представителей в Совете -  упрекают ПНС в излишней секулярности и оторванности  от нужд и чаяний простых ливийцев. Более того, представители народных ополчений и вооружённых формирований, в особенности в Триполи, Зинтане и Мисурате, выдвигают свою версию исторического мифа, подкрепляющего их революционную легитимность. Согласно этой версии именно они подвергались самым жестоким репрессиям в эпоху Каддафи, именно они возглавили восстание на западе страны и именно они сыграли решающую роль в освобождении столицы.

Формирование нового правительства, согласно представлениям, должно было положить конец столкновениям между различными вооружёнными формированиями и повысить уровень доверия к национальной армии. Надежды не оправдались. Напротив, ситуация в сфере безопасности в столице ухудшилась и вооружённые столкновения имеют место практически каждую ночь. Политический ландшафт остается крайне фрагментированным: представители регионов с крайним недоверием относятся к центральным властям, а многочисленные политические силы и движения страны не способны достичь консенсуса по основному вопросу: представителям какой революционной группы следует вручить бразды правления?

Гордиев узел проблем, связанных с существованием вооружённых формирований, - проекция структурных долговременных трендов, которые следует рассматривать в исторической перспективе: недостаточное внимание, уделяемое Каддафи армии и другим государственным институтам; межрегиональный антагонизм и ряд социальных различий (между регионами, между исламистами и секуляристами, между представителями старого и нового режимов); географическая фрагментированность и нескоординированность революционного процесса; избыточность оружия и недостаток доверия; отсутствие сильной, в полной мере представительной и эффективной исполнительной власти; распространённое среди повстанцев убеждение, что национальная армия нелегитимна и нерелевантна.

Вплоть до появления обладающей большей легитимностью правительственной структуры (последняя, с высокой долей вероятности, будет сформирована лишь после выборов) и создания заслуживающих доверия государственных институтов - особенно в области обороны, охраны правопорядка и социального обслуживания — сохранятся недоверие ливийцев к политическому процессу и их нежелание сдавать оружие и менять сложившуюся структуру автономных революционных бригад. Попытки навязывания иного результата можно приравнять к игре с огнём на пороховой бочке.

Но это не означает, что нужно опустить руки. Наиболее негативные аспекты, связанные с фрагментированностью «карты безопасности» могут быть устранены посредством координированных действий ПНС и местных военных и гражданских советов. Приоритетной задачей должно стать принятие общих стандартов для предотвращения нарушения прав задержанных, коллективной дискриминации, неконтролируемого владения оружием (в особенности, демонстрации тяжёлого вооружения или его использования)  и столкновений между вооружёнными формированиями. Переходный национальный совет также должен начать работу — в координации с местными властями - над долгосрочными мероприятиями по роспуску вооружённых формирований, демобилизации и реинтеграции боевиков. Необходимыми условиями такой работы должны стать реструктуризация полиции и вооружённых сил и предоставление бывшим боевикам возможностей трудоустройства, что, в свою очередь потребует формирование системы профессионального обучения, создание рабочих мест и механизма социального обеспечения — невозможных без применения принципов надлежащего управления. Несмотря на то, что международное сообщество в настоящее время занимает в определённой мере выжидательную позицию, его представители обладают необходимыми ресурсами для оказания помощи в указанном направлении, а ливийцы, со своей стороны, по-видимому, готовы ей воспользоваться.

В конечном итоге, успешное решение проблемы многочисленных вооружённых группировок потребует большой осторожности и немалой доли искусной дипломатии: с одной стороны, центральное правительство должно предпринимать соответствующие меры, с другой - не должно ущемлять интересов местных властей; с одной стороны, процесс разоружения и демобилизации должно проводить твёрдо и решительно, с другой – не следует торопить события; с одной стороны, представители международного сообщества должны избегать чрезмерного вмешательства во внутренние дела Ливии, с другой — не оставлять на волю судьбы страну с многообещающим, но отнюдь не гарантированным будущим.

РЕКОМЕНДАЦИИ

Переходному национальному совету (ПНС):

1.      Повысить легитимность центральных властей, обеспечив большую прозрачность в принятии решений, в назначении членов Совета и представителей исполнительной власти.

2.      Добиваться, чтобы все решения, касающиеся разоружения, демобилизации и реинтеграции (DDR), принимались в сотрудничестве с местными военными советами и отрядами ополченцев, назначить заслуживающее доверия лицо для организации сотрудничества и координации действий с такими органами местного самоуправления.

3.      Облегчить возможности участия местного руководства и религиозных лидеров в финансовой и организационной поддержке программы DDR.

4.      Подкрепить финансовыми ресурсами проводимые в сотрудничестве с местными советами программы в области разоружения, демобилизации и реинтеграции, включая регистрацию оружия, реконструкцию мест заключения и поддержку молодых боевиков.

 Революционным бригадам, местным военным советам и местным гражданским советам:

5.      Осуществлять реинтеграцию бывших повстанцев, в первую очередь, молодых боевиков, выявлять тех, кто намерен продолжать службу в полиции и вооруженных силах; предлагать альтернативную занятость в государственном аппарате; и поддерживать программы городского благоустройства из муниципальных фондов.

6.      Раскрыть все источники финансирования.

7.      Договориться о нормах поведения и механизмах урегулирования конфликтов, особенно там, где на одной территории действует несколько вооруженных группировок.

Переходному национальному совету, революционным бригадам, местным военным советам и местным гражданским советам:

8.      Договориться об унификации устава для членов вооруженных формирований и ввести его в действие; установить единую процедуру регистрации оружия; и запретить демонстрацию тяжелых вооружений в центрах городов и ношение оружия на контрольно-пропускных пунктах и ключевых сооружениях.

9.      Центральным властям как можно быстрее взять на себя ответственность за содержание арестованных, революционным бригадам и местным советам обеспечить уважение к верховенству закона и соблюдение международных процессуальных норм задержания и заключения под стражу; освободить лиц, задержание которых несовместимо с такими процессуальными нормами; незамедлительно и в соответствии с международным правом провести суды над обвиняемыми в преступных деяниях.

10.  Договориться о порядке инспектирования ПНС складов оружия, мест содержания заключенных, пограничных постов, контрольно-пропускных пунктов и других контролируемых бывшими повстанцами зданий и сооружений.

11.  Предпринять  первые шаги по программе разоружения, демобилизации и реинтеграции (DDR):

a)    основное внимание уделить в первую очередь изъятию тяжелого вооружения;

b)   совместными усилиями центрального правительства и местных советов оказать поддержку бывшим повстанцам, в первую очередь, молодежи;

c)    Переходному национальному совету обеспечить финансирование обязательной программы обучения, включающей правила применения оружия и соблюдение дисциплины, для членов вооруженных формирований, намеренных  служить в вооруженных силах или полиции; и

d)   предоставить бывшим повстанцам возможность профессионального обучения, создать для них необходимые финансовые стимулы.

12.  Разработать и утвердить комплексные критерии для назначения на командные должности в министерстве обороны и армии.

13.  Образовать как на центральном, так и местном уровнях беспристрастные, представительные комиссии по отбору кандидатур на зачисление в полицию и национальную армию.

14.  Установить процедуру апелляции для отклоненных кандидатов.

Миссии ООН по поддержке в Ливии и другим международным заинтересованным сторонам, включая арабские страны, Европейский союз и США:

15.  Предложить помощь Переходному национальному совету, в числе прочего:

a) проведение экспресс-оценки  потребностей страны в области безопасности, разоружения, демобилизации и реинтеграции комбатантов, и связанных с этим потребностей;

b) обучение сотрудников полиции, включая возможное исполнение ими функций жандармерии;

c) профессионализация сил безопасности, включая, в первую очередь, защиту прав человека и обеспечение гражданского надзора; и

d) организация пограничной службы.

Триполи/Брюссель, 14 декабря 2011 г.

More Information