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圣灵抵抗军:穷途末路?

Africa Report N°182 17 nov. 2011

执行摘要与建议

圣灵抵抗军(LRA)对于三个中非国家的平民来说仍旧是一个致命威胁。2008年,在就和平解决长达三十年之久的叛乱停火并进行谈判失败之后,乌干达军队搞砸了对圣灵抵抗军的首次袭击。自此之后的三年,再没有全心全意的针对圣灵抵抗军的军事行动,也未能阻止这支小型但极其残忍的部队杀害2400多名平民,绑架3400多人,以及致使44万人逃离家园。2010年,总统穆塞韦尼撤出了其中大概一半的军力,转而追求更具政治意义的目标。刚果的不信任阻碍了当前的军事行动,非盟(AU)的提案启动缓慢。虽然最后还有一个击败圣灵抵抗军的机会,但强有力的军事行动和外交都必不可少。乌干达需要从新的、可能是暂时的美国参与中获益,重振军事进攻;华盛顿则需要向地方领导者施压,要求进行合作;最重要的是,非盟必须迅速采取行动,履行其作为大陆安全保障者所肩负的职责。只要非盟做出表率,乌干达和美国就应该加入非盟的动议,共同行动。

圣灵抵抗军最初是乌干达北部的一支叛军,但现在已成为一支非常危险的跨国犯罪和恐怖部队。乌干达军队在2008年12月试图通过捣毁其在东北部刚果民主共和国(DRC)的营地来粉碎圣灵抵抗军,但这一尝试是错误的。圣灵抵抗军首领约瑟夫•科尼逃脱并迅速组织报复,导致上百平民在之后数月中被杀。由美国支持的“雷电行动”演变成了消耗战,因为乌干达军队开始在茂密的森林中追击小型、分散并高度灵活的圣灵抵抗军部队,跟随他们辗转南苏丹和中非共和国(CAR)。在早期这一行动取得了一些胜利,但在2010年年中失去动力,使得圣灵抵抗军在三国交界的边境地区继续掠夺村庄,强虏数百人成为俘虏和新兵。正如联合国安理会在2011年11月14日达成的,这一状况必须得到制止。

军事失败的根源在于政治方面的原因。穆塞韦尼削减了针对圣灵抵抗军的军事行动,转而把资源投入到他认为可以在国际和国内为他带来更大政治利益的领域。因为圣灵抵抗军多年来不能在乌干达境内活动,并且不再威害其安全,非常少的乌干达反对派政治家或社区领袖要求消灭抵抗军。在刚果(金)追捕抵抗军的努力由于该国拒绝合作和拒绝确保军队能够进入受圣灵抵抗军影响的地区而备受阻挠。乌干达在20世纪90年代晚期曾侵略刚果(金)并掠夺其资源,导致刚果(金)总统卡比拉长久以来对乌干达并不信任。随着预计仍将于2011年底举行的刚果选举日渐迫近,刚果军队已经要求乌干达军队撤出,并在等待官方决定期间,禁止他们离开营地大多数圣灵抵抗军高级将领和战士现在在中非共和国,但因为乌干达的军队在刚果(金)的活动受到限制,他们可以随时返回刚果(金)并寻求安全避风港。中非共和国总统博齐泽不信任乌干达军队,嫉妒其受到美国支持,已经下令乌干达军队从其钻石产区撤出,并可能进一步妨碍军事行动,除非他自己的军队也能从中受益。

对于圣灵抵抗军问题,考虑到多年的朱巴进程失败,并且无论是穆塞韦尼或特别是科尼在三年多的战斗之后已经没有兴趣再去重复和谈之路,所以通过谈判解决问题的前景渺茫。反而非盟在来自一些成员国和美国的压力之下,在2010年底宣布它将授权一个针对圣灵抵抗军的强硬军事行动,并协调地区努力。然而,一年已经过去,由于非盟未能调和与主要成员国和捐助者以及他们各方之间的差异,计划已经失败了。乌干达和三个直接受到影响的国家希望,非盟的提案能够为西方向他们的部队资助更多资金敞开大门,但却对政治指导或与平民有关的方案毫无兴趣。美国想让非盟的主要捐助者欧盟(EU)分摊它的一些负担。但是,欧盟更倾向于让非盟在政治上有所行动,并不愿意资助军队。乌干达拒绝向非洲区域组织让步自己的任何军事和政治自由。

由于对雷电行动没有成效倍感挫折,美国在10月14日宣布将部署约100支部队协助乌干达军队——主要驻扎在坎帕拉,其余在现场提供咨询。这一行动是在更大范围上扩大其在政治和军事上参与打击圣灵抵抗军的一部分。美国还提出将训练更多刚果士兵,并向中非共和国军队提供设备,为行动赢得政治空间。现场顾问应该可以提高乌干达军队的表现。然而,离下次总统选举只有一年时间的奥巴马政府在试探美国对于进行其它海外军事行动的容忍度方面极为谨慎,并已经明确表示,这次军队部署将是短期的。

乌干达军队虽然有美国顾问的帮助,但是要想击败圣灵抵抗军,这支部队仍存在缺陷和不确定性。由于其历来滥用职权并未能保护平民,受到圣灵抵抗军影响的国家的政府和人民对乌干达军队缺乏信任。抵抗军首领科尼对其利益不再构成直接威胁,这也引起了人们怀疑坎帕拉是否有政治意愿将打击圣灵抵抗军的军事行动贯彻到底。但是乌干达军队也是必不可少的,因为没有其他组织准备派遣强劲的作战部队去完成这个使命。美国在军事和政治上的支持是重要但可能是短暂的。非盟的资金和平民方案有益但却不能阻止圣灵抵抗军的暴力。

乌干达现在有美国的建议和支持,应该因此争分夺秒地对圣灵抵抗军重新发动袭击,如有可能,要在抵抗军大部分高级将领和战士仍在中非共和国,还未返回作战环境更受限制的刚果(金)之前就发动袭击。美国在向乌干达军队施压的建议中应该包括的一个重要部分就是需要优先保护平民,提供接触人道主义机构的途径,接受对于其军事行动的严格问责。

同时,如果这一新行动要成功,非盟必须打破政治僵局并将方案落实到实际行动中。将非盟纳入打击圣灵抵抗军的阵营,通过给予正在进行的行动以明确的全大陆合法性, 对于重整乌干达、刚果(金)、中非共和国和南苏丹的政治承诺是至关重要的。提案的中心要素应该是任命一位特使以平缓金沙萨和坎帕拉之间的关系,并对非盟规划者称之为区域干预部队(RIF)的跨国的多维军事任务进行授权。这将可能只包括那些参与反对圣灵抵抗军的部队派遣国,主要是乌干达,但应为乌干达和统领军队引入一个新的共同的作战和法律框架,创立新的军事架构以加强双方协调。一旦区域干预部队设立,乌干达和统领军队反对圣灵抵抗军的力量应被纳入旗下。

非盟规划者应该与美国密切合作,从一开始就保证非洲组织的提案将华盛顿需要对乌干达军队采取的双边施压的原则优先化 。同时,捐助国,特别是欧盟,应该对补充性文职工作也给以资助,特别是可以吸引圣灵抵抗军战士离开其组织的工作。只有这样的多维度的方法有可能为三国交界的边境地区带来和平,并开始缓慢地抚平长久以来圣灵抵抗军噩梦所造成物质和社会创伤。

建议

在重振和保持政治意愿方面

对非盟的建议:

1. 紧急任命一位具备强大授权的特使,有力协调非洲和其他反对圣灵抵抗军的国际努力,通过包括说服:

a) 总统穆塞韦尼承诺为军事行动配备更多部队和装备,并加倍努力保护平民,以及更负责任;

b) 总统卡比拉(刚果金),博齐泽(中非共和国)和基尔(苏丹南部)保证乌干达军队可以在六个月内进入圣灵抵抗军所活动的地区,在五个月后可以评估该行动,并指示其军队加强对平民的保护。

2. 设立特使办公室,配备至少运营一年所需的足够的人员、设备和资源。
对乌干达政府的建议:

3. 通过接受一个包括具备强大授权的非盟特使在内的多维非盟提案,充分体现反圣灵抵抗军的努力;向军事行动投入更多部队和装备,并使其更负责任;增加保护平民的努力。
对刚果(金)、中非共和国和南苏丹政府的建议:

4. 通过接受一个包括强大授权的非盟特使在内的多维非盟提案,充分体现反圣灵抵抗军的努力;让乌干达军队进入所有受到圣灵抵抗军影响的地区,保证国家军队加大保护平民的力度。
对美国政府的建议:

5. 充分支持多维非盟提案的推出,其中包括一位具备强大授权的特使。

6. 保持对乌干达、刚果(金)、中非共和国和南苏丹施压,以促使其全面支持多维非盟计划,其中包括一位具备强大授权的特使。

7. 与其他捐助者一起做好准备,如果四位总统未能表现出相应承诺,就缩小军事和发展援助的规模。

8. 为大湖地区指派一名特使,与非盟特使一起为反对圣灵抵抗军作出的政治承诺而共同努力。
对欧盟的建议:

9. 向非盟提供资金,使其能够为特使设立办公室,提供足够的资源以保证至少一年内领导反圣灵抵抗军队努力,并建立区域干预部队(RIF)。

在动用紧急军力促进优先保护平民方面

对乌干达和美国政府的建议:

10. 加大打击圣灵抵抗军的军事行动,优先下列行动:

a) 加大保护平民的努力;
b) 加强军民关系,包括与国家当局和其他地方领导人建立双向沟通渠道,例如教会领导和惯例首领,以及在中非共和国和南苏丹通过与自卫组织密切合作加强军民关系;
c) 加强信息管理和协调,包括与中非共和国和南苏丹的国家军队设立联合情报与行动中心;
d) 严格的问责措施,包括实施行为规范和参与规则,并对涉嫌侵犯人权和非法开采自然资源的指控进行调查。

对非洲联盟的建议:

11. 为区域干预部队(RIF)的行动和法律框架定稿,包括上述建议中第10条所提出的优先工作,以及乌干达军队使用的标准化作战程序,以快速将从圣灵抵抗军魔掌逃脱的妇女和儿童转移到国际保护机构。

在加强补充性的文职工作方面

对联合国驻刚果(金)稳定特派团(MONUSCO),联合国驻苏丹特派团(UNMISS)和联合国驻中非共和国建设和平办事处的建议:

12. 协调全区域的解除武装、复员、遣返、重新安置和重返社会(DDRRR)方案,包括:

a) 扩大鼓励圣灵抵抗军战士投降的宣传活动,使其覆盖整个三国交界的边境地区,并继续进行 宣传直到圣灵抵抗军组织对平民不再构成威胁;
b) 协调在刚果(金)、中非共和国和南苏丹的国际和国内非政府组织和教会团体的努力,以帮助前圣灵抵抗军成员安全返回家乡,重新融入平民生活,包括通过创造就业方案和心理关爱。

对美国政府、欧盟、联合国和其他捐助者的建议:

13. 支持全区域的解甲返乡(DDRRR)方案的规划和实施,以及在受到圣灵抵抗军影响的地区进行通信和交通基础设施的修复和改善。

在规划未来方面 

对非盟及其国际伙伴的建议:

14. 制定一个清晰的退出战略以对区域干预部队运行一年后的状况有所预期,在八个月后进行回顾,以确认半年延期是否必要。

15. 计划在科尼及其高层指挥官被捕或被杀后,保持和支持区域干预部队和解甲返乡行动,直到残余的圣灵抵抗军组织对平民不再构成威胁。

16. 要求参与区域干预部队的国家转交圣灵抵抗军领导人,针对这些领导人,国际刑事法院(ICC)已经发出逮捕令(科尼、希亚姆博、翁格文),如果他们被捕需移交国际刑事法院审问,将在起诉或其他适当的问责过程中不受制于这些国家的逮捕令。

内罗毕/布鲁塞尔,2011年11月17日

 
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