Darfour: le partenariat UE/UA n’est pas encore un duo gagnant
Rapport Afrique N°99
25 oct. 2005
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SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS
L’intervention de l’Union africaine (UA) dans la région du Darfour, au Soudan, permet de tester son efficacité en matière de paix et de sécurité ainsi que celle de l’Union européenne (UE). L’UA a pris la tête des négociations politiques entre le gouvernement et les rebelles, et a été la première à déployer une mission d’observation du cessez-le-feu, la mission de l’UA au Soudan (MUAS). Elle a dû faire appel à un soutien extérieur pour la MUAS, dont presque deux tiers du financement proviennent de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique de l’UE. Les résultats sont mitigés. Pour que le Darfour retrouve la stabilité dans un avenir proche, et si les deux organisations régionales souhaitent atteindre leurs ambitions de devenir des acteurs majeurs dans la prévention et la résolution des conflits, la MUAS doit être dotée d’effectifs plus importants et d’un mandat de protection civile plus audacieux. Pour sa part, l’UE doit trouver le moyen de dépasser les limites que la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique impose à son assistance.
La relation entre l’UE et l’UA au Darfour s’intensifie rapidement. Cette relation est généralement fructueuse d’un point de vue technique (encore que la coordination au sein de chaque organisation et entre celles-ci pourrait être grandement améliorée) et elle a jeté les bases d’une coopération plus grande entre Addis Abeba et Bruxelles. Cependant, la situation sécuritaire se dégrade. Aucune des parties ne respecte tout à fait le cessez-le-feu et le processus politique est en panne. Crisis Group persiste à penser que les effectifs sur le terrain au Darfour doivent être augmentés à 12-15 000 hommes immédiatement afin d’assurer la sécurité nécessaire pour protéger les populations civiles, encourager les personnes déplacées à commencer à rentrer chez elles et établir les conditions favorables à des négociations productives vers un règlement politique.
Nous avons déjà dit qu’une force sous le commandement de l’OTAN serait le moyen le plus pratique de procéder à un tel déploiement.[1] Malheureusement, ni l’OTAN ni l’UA ne semblent prêts à envisager une mesure si radicale. Une autre option possible, actuellement à l’étude, consisterait à intégrer la MUAS dans la Mission des Nations unies au Soudan (MINUS), créée en mars 2005 pour appuyer la mise en œuvre de l’Accord de paix global (APG) entre Khartoum et le Mouvement/Armée de libération du peuple soudanais (SPLA). La MINUS ainsi modifiée serait probablement plus efficace pour mener de front deux opérations de maintien de la paix dans un seul pays et donner une base financière plus solide aux opérations au Darfour, et elle offrirait un potentiel en hommes plus important qu’il ne l’est à présent. Mais la planification et le déploiement d’une telle mission prendrait des mois et l’UA est pour le moment réticente à renoncer à mener ses propres opérations au Darfour.
Crisis Group estime que les options relatives aux Nations unies et à l’OTAN doivent être envisagées plus sérieusement. Le présent rapport se concentre sur ce qui peut et devrait être fait pour répondre aux besoins du Darfour dans le cadre des arrangements actuels entre les organisations, y compris le maintien de la MUAS, et pour l’appui financier qui provient principalement d’Europe.
Dans ce contexte, le besoin le plus pressant est de rattraper le retard et de porter les effectifs de la MUAS au nombre prévu (7 331 hommes) et de la rendre plus efficace dans les limites de son mandat actuel. Au-delà, la MUAS doit de toute urgence être élargie et sa puissance militaire être augmentée dans le cadre d’un mandat de protection civile étendu dans le cadre du chapitre VII, pour une durée aussi longue qu’il sera nécessaire pour assurer un retour à la normale. Tout ceci ne sera possible qu’avec un soutien international plus fort, mais les 250 millions d’euros de la Facilité de soutien à la paix pour l’Afrique est déjà largement engagée et celle-ci ne devrait pas être révisée avent 2007.
Crisis Group a produit plusieurs rapports sur différents aspects de la situation complexe au Soudan. Le présent rapport est le premier d’une série qui examinera en profondeur les points forts et les faiblesses de la capacité de l’UE de répondre aux crises qui est en train d’être développée, ainsi que de ses politiques plus ambitieuses en matière de prévention des conflits dans le monde. Il examine la façon dont le partenariat entre Bruxelles et l’UA sur le Darfour, et ce qui devrait être fait pour le rendre plus efficace.[2]
1. Trouver la volonté politique et les moyens financiers (par le biais d’une Facilité de soutien pour la paix en Afrique réformée ou de mesures budgétaires spéciales) pour soutenir une MUAS plus importante.
2. Donner au Représentant spécial les pouvoirs et ressources nécessaires pour coordonner de façon efficace l’action du Conseil, de la Commission, du personnel militaire de l’UE et des états membres afin que l’UE parle d’une seule voix tant sur les questions politiques qu’administratives.
3. Améliorer la coordination avec l’UA ainsi que l’identification et la nomination de personnel ayant une certaine connaissance de l’Afrique et des structures militaires de l’UE, qui pourrait être détaché par les états membres pour travailler avec l’UA.
4. Coordonner son soutien à l’UA plus efficacement avec les autres donateurs.
5. Identifier un moyen, d’ici 2007 au moins à l’expiration du mandat de la Facilité de soutien à la paix en Afrique, de dépasser l’interdiction de financer directement l’assistance militaire dans le cadre de missions de soutien à la paix.
6. Être préparée à appuyer d’autres moyens organisationnels de fournir l’appui militaire nécessaire si l’UA se montre disposée à les accepter.
7. Établir des priorités pour assurer une efficacité maximum dans le cadre de la structure actuelle de la MUAS ainsi qu’au sein du siège de l’UA, notamment par des mécanismes standardisant la coordination des donateurs.
8. Créer une meilleure fondation pour la mise en œuvre du cessez-le-feu en insistant sur les éléments proactifs du mandat actuel de la MUAS, comme l’identification du territoire sous le contrôle de chaque partie au conflit et l’identification des milices liées au gouvernement.
9. Insister davantage auprès du gouvernement soudanais pour qu’il autorise l’acheminement immédiat de l’équipement fourni par les donateurs dont la MUAS a besoin pour opérer plus efficacement sur le terrain au Darfour, en particulier 105 véhicules blindés Grizzly fournis par le Canada.
10. Commencer à planifier immédiatement l’extension urgente de la MUAS et le renforcement de son mandat pour autoriser clairement la protection proactive des populations civiles, et insister auprès de l’UE et autres donateurs pour qu’ils fournissent davantage de matériel, appui financier et logistique.
11. Étudier très sérieusement d’autres options organisationnelles, y compris une force de l’OTAN et une opération de la MINUS « à double casquette » pour fournir l’appui militaire nécessaire pour arriver à une paix durable au Darfour.
Nairobi/Bruxelles, 25 octobre 2005
[1] Voir Crisis Group, Briefing Afrique n°28, The AU's Mission in Darfur: Bridging the Gaps, 6 juillet 2005.
[2] Pour de plus amples détails sur les questions politiques et de sécurité au Darfour et leurs relations avec des problèmes domestiques au Soudan dans lesquels l’UE et d’autres membres de la communauté internationale sont impliqués, voir les récentes publications de Crisis Group, notamment le Briefing Afrique n°32, Unifying Darfur's Rebels: A Prerequisite for Peace, 6 October 2005; Africa Briefing N°30, Garang's Death: Implications for Peace in Sudan, 9 août 2005; Africa Report N°96, The Khartoum-SPLM Agreement: Sudan's Uncertain Peace, 25 juillet 2005; Africa Briefing N°24, A New Sudan Action Plan, 26 avril 2005; et le Rapport Afrique n°89, Darfur: The Failure to Protect, 8 mars 2005.