Darfour : comment redynamiser le processus de paix

Rapport Afrique N°125 30 avr. 2007

SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS

Presqu’un an après que la signature de l’Accord de paix sur le Darfour entre le gouvernement soudanais et l’une des trois factions rebelles de la région, la situation humanitaire et sécuritaire s’est détériorée. Malgré une récente accalmie, la période qui a suivi la signature de l’accord a vu les combats reprendre de plus belle ; le gouvernement a intensifié les bombardements aériens et s’appuie plus en plus sur ses alliés, les milices Janjaweed. Le déplacement des civils se poursuit et l’espace humanitaire se rétrécit comme une peau de chagrin. Pour aboutir à la paix et surmonter les obstacles considérables qui se dressent sur son chemin, comme la volonté de Khartoum d’obtenir une victoire militaire ou les divisions croissantes entre les diverses factions rebelles, la communauté internationale doit mieux coordonner son action. Au cours de l’année écoulée, les efforts ont surtout cherché à déjouer la résistance que le Parti du congrès national (PCN) au pouvoir à Khartoum oppose au déploiement d’une force de maintien de la paix des Nations unies (ou d’une force hybride ONU/Union africaine) afin de pouvoir mieux protéger les populations civiles ; cet objectif demeure essentiel – tout comme l’application d’un cessez-le-feu efficace – mais reste hors d’atteinte, même après l’acceptation le 16 avril dernier par le PCN d’un soutien solide de l’ONU à une force de l’UA. Tout aussi importante, et c’est l’objet du présent rapport, est la relance d’un processus de paix moribond.

L’accord de paix sur le Darfour signé en 2006 a échoué parce qu’il n’apportait pas de réponses appropriées aux problèmes majeurs de cette région de l’ouest soudanais. Trop peu d’insurgés l’avaient signé et la société darfourienne, qui n’était pas suffisamment représentée lors des négociations, n’y a pas largement adhéré. Une solution durable à ce conflit ne peut venir que d’un accord politique révisé. Il n’existe cependant aujourd’hui aucun consensus sur la marche à suivre pour y parvenir. En novembre 2006, après des mois d’inaction, l’Union africaine et l’ONU ont annoncé leur intention d’entreprendre un effort conjoint pour relancer les discussions politiques entre le gouvernement et les factions rebelles non-signataires. Mais la situation n’a pas beaucoup évolué depuis et des initiatives concurrentes prises par l’Érythrée, la Lybie, l’Égypte et d’autres ont semé la confusion.

Le Darfour se trouve à l’épicentre de trois zones de conflits qui se chevauchent. D’abord, la guerre qui oppose depuis quatre ans les mouvements rebelles et le gouvernement, guerre qui s’inscrit dans le cadre de la rupture entre le centre du pays (dominé par le PCN à Khartoum, qui contrôle les richesses et le pouvoir politique) et les périphéries marginalisées. Ensuite, le conflit au Darfour est également une guerre que se livrent le Tchad et le Soudan par rebelles interposés en leur offrant abri et soutien sur leur territoire respectif. Enfin, plusieurs conflits localisés sont en cours, principalement centrés sur des tensions foncières entre tribus sédentaires et nomades. Le régime manipule celles-ci afin d’obtenir le soutien des tribus arabes contre les rebelles, en majorité non arabes. Les intérêts internationaux, tels la priorité donnée par les États-Unis au soutien du régime pour sa “ lutte contre le terrorisme ” et l’investissement de la Chine dans le secteur pétrolier soudanais, ajoutent à la difficulté de résoudre ce conflit.

Ce qui se passe au Darfour pourrait bien être décisif pour le Soudan dans son ensemble. Les calculs des différents partis ont une influence sur la préparation des élections de 2009, un scrutin capital prévu par l’Accord de paix nord/sud (ou accord de paix global). Alors qu’il continue d’appliquer la tactique “ diviser pour régner ” qui lui est familière, le PCN insiste pour que l’accord de paix de 2006 reste la base de toute nouvelle négociation et il ne semble prêt à accepter que quelques modifications mineures de ce document. Les rebelles exigent pour leur part que l’accord soit remis sur la table et le Mouvement pour la justice et l’égalité (JEM) appelle également à une restructuration radicale du système de gouvernement au niveau national. Les principaux partis d’opposition du nord, qui souhaitent arriver à un nouveau consensus national sur l’avenir du pays, essayent d’utiliser la question du Darfour pour isoler le PCN et faire pression sur lui. Les grands perdants de cette cacophonie sont les populations civiles qui vivent dans la souffrance.

Les efforts désordonnés entrepris par le PCN depuis Khartoum pour mettre en œuvre l’accord de 2006 pourtant vicié dès sa signature (et tout récemment le lancement formel d’un nouvel organe de gouvernement au niveau de la région malgré le manque de soutien de la population) ne font qu’accentuer la confusion. Les nouveaux pourparlers de paix seraient plus productifs si l’on s’abstenait dans le même temps d’essayer de mettre en application les dispositions de cet accord relatives au partage des richesses et du pouvoir. De même, le mécanisme de consultation et de dialogue Darfour-Darfour prévu dans l’accord de paix de 2006, qui pourrait s’avérer être un outil précieux de résolution des conflits, ne devrait pas être discrédité par une tentative prématurée de l’utiliser dès à présent, comme le demande Khartoum, avant que les plus gros défauts de l’accord de paix ne soient corrigés.

L’équipe de médiation doit préparer avec le plus grand soin le processus de négociations. L’accord de paix au Darfour a été affaibli par l’imposition de délais artificiels et il faut cette fois-ci veiller à ce que les délais des nouvelles négociations soient réalistes. Les médiateurs doivent prendre le contrôle de ce processus et créer un cadre de négociations qui corresponde à la nature complexe du conflit. On peut envisager d’aboutir à la paix dans le cadre constitutionnel mis en place par l’accord de paix nord/sud signé en 2005 mais certaines dispositions de cet accord, notamment celles concernant le partage du pouvoir, doivent être ajustées. Le conflit au Darfour nuit de plus en plus à la mise en application de l’accord de paix nord/sud et à la fragile relation entre le PCN et son partenaire au sein du gouvernement d’union nationale, le Mouvement populaire pour la libération du Soudan (MPLS). L’échec complet de l’accord de paix global plongerait de nouveau le pays dans la guerre civile. Au niveau régional, il est nécessaire d’intégrer l’initiative parallèle menée par l’Érythrée, tout en incorporant le Tchad au processus afin de limiter sa capacité de nuire et d’encourager la résolution politique de son propre conflit interne. La conférence en Lybie qui s’est terminée le 29 avril dernier semble être une avancée positive vers l’adoption d’une approche commune.

L’équipe de médiation UA/ONU maximisera les chances de succès d’un nouveau cycle de négociations par un certain nombre de mesures :

• créer un consensus international, en particulier avec les États-Unis et la Chine, quant à la stratégie à adopter afin de pouvoir faire pression sur les parties au conflit.
• s’efforcer d’unifier les mouvements rebelles et aider les responsables politiques et les responsables sur le terrain à fixer un ordre du jour commun pour les négociations à venir. Parce qu’elles ont été faites dans la précipitation, les précédentes tentatives ont aggravé la factionnalisation et rendu les négociations plus difficiles. Les efforts internationaux doivent être unifiés et doivent recevoir un important soutien. Il faudra faire pression sur les mouvements rebelles intransigeants et sur leurs partisans ainsi que sur le PCN pour qu’il cesse de tenter par des moyens militaires de s’opposer à l’unification des mouvements rebelles.
• élargir la participation aux négociations en créant un groupe formel réunissant les représentants des principaux acteurs darfouriens qui n’avaient pas été conviés aux dernières négociations, notamment les tribus arabes, les communautés de personnes déplacées, les groupes de femmes et la société civile. Ceci permettra d’obtenir une plus grande adhésion à un nouvel accord et aura un impact positif sur le dialogue et la consultation Darfour-Darfour.
• restructurer le processus de médiation sur le modèle utilisé pour l’accord de paix global, notamment en formant un groupe de contact restreint qui rassemblerait des partenaires internationaux comme les États-Unis, la Chine, le Royaume-Uni, la France, la Norvège, l’Union européenne, la Ligue arabe, l’Érythrée et le Tchad, et qui appuierait les efforts de l’équipe de médiation.

Les négociations devraient d’abord chercher à aboutir à un cessez-le-feu acceptable par toutes les parties et au déploiement à la fois d’une force hybride UA/ONU au Darfour et d’une force onusienne au Tchad. Il n’y a pas de solution miracle pour le Darfour : la résolution des questions plus générales concernant le partage du pouvoir et des richesses et la sécurité pourrait prendre des mois. Un cessez-le-feu qui serait respecté et surveillé des deux côtés de la frontière tchado-soudanaise aiderait à instaurer la confiance et faciliterait la signature d’un accord final.

Pour que les négociations aboutissent, il faudra cependant procéder à un ajustement fondamental de l’approche internationale à l’égard de Khartoum. S’il est nécessaire d’exercer des pressions efficaces sur toutes les parties afin qu’elles cessent de s’obstiner à rechercher une victoire militaire, le régime du PCN en particulier continuera de faire la guerre et de défier les exigences internationales tant qu’il n’aura à craindre aucunes représailles. L’analyse qu’il fait des coûts et bénéfices ne changera que si des mesures punitives multilatérales sont imposées ou si elles deviennent crédibles. Une entente entre la Chine et les États-Unis sera alors nécessaire et il faudra pour cela que Beijing reconnaisse d’une part que ses intérêts légitimes et ses investissements au Soudan sont menacés par la continuation de la crise au Darfour, et d’autre part l’impact de celle-ci sur l’accord de paix global.

RECOMMANDATIONS

À l’Union africaine et à l’équipe de médiation conjointe des Nations unies :

1.  Créer un consensus international sur une nouvelle stratégie politique, en particulier avec la Chine et les États-Unis, afin de disposer des moyens nécessaires pour faire pression sur les parties au conflit.

2.  Laisser du temps pour l’unification des rebelles avant de reprendre les négociations et soutenir le processus en apportant une aide logistique, en coordonnant les divers efforts d’unification et en demandant instamment au PCN de ne pas nuire aux conférences d’unification.

3.  Créer un groupe de contact pour les négociations qui comprendrait les États-Unis, la Chine, le Royaume-Uni, la France, la Norvège, l’Union européenne, la Ligue arabe, l’Érythrée et le Tchad et mettre en place un cadre de travail qui incorporerait les diverses initiatives prises en la matière, notamment par l’Érythrée.

4.  Étendre la participation aux nouvelles négociations en organisant un forum ou en créant un groupe réunissant les représentants qui n’ont pas participé aux précédentes négociations, par exemple les tribus arabes, les personnes déplacées, les femmes et la société civile.

5.  Donner la priorité à un cessez-le-feu efficace et global dès le début des nouvelles négociations qui serait idéalement surveillé et appuyé par une force hybride UA/ONU au Darfour et qui s’accompagnerait également d’une mission onusienne dans l’est du Tchad et d’une mission d’observation de l’ONU en République centrafricaine.

6.  Fixer un calendrier réaliste pour les nouvelles négociations.

Au Parti du congrès national :

7.  En attendant de nouvelles négociations, geler les activités des organes créés par l’accord de paix de 2006, notamment l’Autorité régionale transitoire du Darfour, les commissions de partage du pouvoir et des richesses ainsi que le dialogue et la consultation Darfour-Darfour, et considérer comme provisoires les nominations politiques dont ont bénéficié les signataires dudit accord.

8.  Se concentrer en priorité sur le cessez-le-feu, le désarmement des milices Janjaweed et permettre la poursuite de l’unification des rebelles afin de faciliter les négociations.

Au MPLS :

9.  Continuer, en coordination avec les initiatives internationales, à aider les mouvements rebelles du Darfour à s’unifier.

10.  S’efforcer de trouver un terrain d’entente avec le PCN et les mouvements rebelles du Darfour sur une solution politique et faire preuve de flexibilité sur la nécessaire révision des dispositions relatives au partage du pouvoir.

Aux acteurs qui n’ont pas signé l’accord de paix de 2006 :

11.  Avoir pour priorité l’unification des factions rebelles et le développement d’une position commune de négociations ainsi que le retour de tous les dirigeants politiques au Darfour afin de faciliter un rapprochement entre les branches militaires des divers mouvements.

12.  Réaffirmer publiquement leur engagement envers un cessez-le-feu global, envers une résolution pacifique du conflit au Darfour qui n’inclue pas un changement de régime et envers l’initiative conjointe UA/ONU, en s’engageant notamment à travailler avec l’équipe Salim/Eliasson.

Aux États membres de l’Union africaine et des Nations unies :

13.  Appuyer la médiation conjointe UA/ONU en tant que seul forum international permettant de chercher un règlement pacifique au Darfour, et promouvoir un processus de dialogue politique au Tchad et en République centrafricaine qui inclue tous les groupes d’opposition.

Aux États-Unis, à la Chine et aux autres membres du Conseil de sécurité des Nations unies :

14.  Coopérer en vue d’établir un consensus sur une nouvelle stratégie politique prévoyant l’application de mesures punitives contre les responsables (qu’il s’agisse du gouvernement soudanais et de ses membres ou des mouvements rebelles et de leurs membres) qui auront fait obstruction au processus de paix et auront enfreint le droit humanitaire international, notamment des sanctions ciblées déjà prévues par le Conseil de sécurité.

Au Secrétaire général des Nations unies et au président de l’Union africaine :

15.  Nommer immédiatement de nouveaux Représentants spéciaux pour diriger les missions de l’ONU au Soudan (MINUS et MIAS).

Nairobi/Bruxelles, 30 avril 2007