Myanmar: Sanctions, engagement ou une autre issue?
Rapport Asie N°78
26 avr. 2004
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SYNTHÈSE ET RECOMMENDATIONS
Végétant depuis le milieu des années 1990, la Convention nationale de Myanmar (Ex-Birmanie) doit se réunir de nouveau le 17 mai 2004. Si Daw Aung San Suu Kyi et Tin Oo, Vice-Président de la Ligue Nationale pour la Démocratie (LND), sont libérés d'ici là (comme c'est désormais largement admis) et dans la mesure où la LND peut effectivement participer aux travaux de la Convention (ce qui est beaucoup moins certain), le processus de la Convention offre une opportunité de dépasser l'affligeante paralysie politique qui a prévalu sous une forme ou sous une autre depuis l'éviction du mouvement pro-démocratique en 1988.
Ceci dit, il est difficile de croire que le gouvernement militaire de Myanmar souhaite s'engager davantage que par le passé dans un véritable processus de réforme constitutionnelle. Malgré la restructuration du gouvernement et les sept étapes de la "feuille de route" en vue d'une réforme politique et constitutionnelle annoncées en août dernier en réponse à la réaction internationale outragée par les évènements du 30 mai 2003 (lorsque le véhicule de Suu Kyi a été attaqué et que de fortes mesures répressives ont été prises de nouveau à l'encontre la LND), la réalité est que le gouvernement militaire conserve toutes les manettes du pouvoir. Il ne l'a d'ailleurs jamais contrôlé aussi fermement et ne montre plus aucun signe d'enthousiasme à l'égard d'une transition rapide vers un système démocratique complet et véritable. Le remaniement d'août dernier a vu le Généralissime Than Shwe renoncer à son poste de premier ministre au profit du chef des renseignements militaires, le Lt. Gal. Khin Nyunt; ce dernier qui n'est par définition et en aucune manière un démocrate reste contraint par la ligne dure de certains éléments au sein de la structure du commandement militaire.
Il y a donc un risque réel qu'au lieu de l'ouverture politique tant attendue, on assiste à une répétition de ce qui a été joué dix ans plutôt, avec les mêmes acteurs, le même script et, très vraisemblablement, la même fin. La seule note d'optimisme réside dans l'attitude réceptive de Khin Nyunt quant aux demandes de libération de Aung San Suu Kyi et d'attribution d'un rôle dans la phase de transition, il semble chercher quelques formes d'ententes avec les autres forces politiques du pays et semble également conscient de la nécessité de réaliser des progrès significatifs avant que Myanmar n'assume la présidence de l'ASEAN en 2006. Son ascension ouvre au moins la voie aux officiers et officiels du régime qui comprennent les limites de l'approche actuelle du développement de la nation (nation-building) et du développement économique dans un pays qui connaît une crise humanitaire toujours plus grave. Quoique loin d'être idéale, la nouvelle feuille de route offre au moins l'opportunité d'amorcer un processus de changements politiques et économiques à long terme. Etant donné l'orientation politique de l'armée et sa position omnipotente à travers tout le pays, c'est peut-être la meilleure occasion avant longtemps.
S'il s'agit pour le pays d'aller de l'avant, les principaux antagonistes doivent surmonter un conflit ininterrompu, de plus de 50 ans, qui est à la base de la crise actuelle de gouvernance, et notamment de la détérioration de plus en plus sérieuse de la situation humanitaire. Myanmar a besoin d'urgence d'une nouvelle constitution qui prenne en compte non seulement le partage du pouvoir au centre mais aussi et de manière importante l'autonomie locale et les droits ethniques. De solides institutions doivent être établies en dehors des forces armées, qui jusqu'à maintenant ont régi tous les aspects de la vie publique. Il est extrêmement important de favoriser les conditions d'une croissance économique diversifiée et de désamorcer la lutte pour les ressources rares livrée à tous les échelons de la société.
Comme toujours, la question qui se pose pour la communauté internationale est de savoir comment agir au mieux pour accompagner ce processus : comment les acteurs concernés peuvent-ils aider à créer un environnement propice au changement? Il doit être admis ouvertement que les approches actuelles, pratiquées de longue date, ont été largement inefficaces. Ni les pays occidentaux qui insistent sur des réformes démocratiques à la fois urgentes et globales, ni les pays voisins de Myanmar qui privilégient la stabilité régionale et le progrès économique, ont offert des issues à l'impasse politique ainsi qu'à la paralysie politique qui barre la route vers l'une ou l'autre de ces directions. L'armée reste fermement aux commandes, alors que l'économie n'est toujours pas réformée et demeure dangereusement versatile. Le conflit ethnique continue, à l'instar du trafic de drogue, de l'émigration illégale et de l'épidémie croissante du VIH/SIDA, d'être (chacun à sa manière) une menace pour la sécurité régionale.
Les sanctions gèlent une situation qui ne semble pas porter en elle la recette de son propre remède. En dépit de ses nombreux échecs politiques, l'armée s'est maintenue au pouvoir depuis 1962 et rien n'indique que l'exercice d'une pression extérieure ait altéré sa volonté ou sa capacité à poursuivre ainsi dans un futur proche. Au contraire, aussi longtemps qu'elles ne seront pas appliquées de manière universelle (et il n'y a rien qui permette de penser qu'elles le soient un jour, compte tenu des attitudes dans la région et de la politique du Conseil de Sécurité des Nations Unies), les sanctions confirment la suspicion de leaders fermement nationalistes à l'endroit de l'Occident qui, selon eux, cherche à dominer et exploiter Myanmar, et celles-ci les renforcent dans leur détermination à résister.
Le mouvement pro-démocratique, symbolisé avec courage par Aung San Suu Kyi, demeure vivant dans les cœurs et les esprits de millions de personnes, mais dans le triste contexte politique, social et économique actuel, il n'a pas les moyens de produire un changement politique. Les sanctions peuvent apporter un soutien moral à l'opposition en lutte, mais elles concourent également à la stagnation totale qui maintient la population aux prises avec sa survie dans un combat quotidien.
La conviction très répandue en Occident selon laquelle une dose de pression supplémentaire pourrait venir à bout du régime n'est pas fondée objectivement. Elle n'est certainement pas partagée par les voisins de Myanmar et ses partenaires commerciaux les plus importants qui s'opposent énergiquement aux méthodes coercitives. Dans la mesure où les sanctions ne semblent être rien de plus qu'une tape symbolique sur les doigts, une diplomatie plus souple qui implique les voisins et alliés du pays, et qui adopte des initiatives plus tournées vers l'avenir, est nécessaire afin d'aider à surmonter les obstacles structurels au développement politique et économique. Cependant, cette diplomatie doit être nettement plus résolue que les stratégies laxistes d'"engagement" dont se sont contentés, la plupart part du temps, les voisins asiatiques de Myanmar, et qui visiblement ont échoué à engendrer des changements positifs à l'intérieur du pays.
L'issue proposée par ICG dans ce rapport comporte trois éléments conçus pour combler l'écart entre les positions et intérêts occidentaux d'un côté et régionaux de l'autre, de manière à maintenir la pression pour réformer, tout en augmentant la capacité (et la volonté) de mise en œuvre des réformes à l'intérieur de Myanmar elle-même.
Premièrement, la communauté internationale dans son ensemble (tant ses membres les plus contestataires que les plus accommodants) doit repenser ses objectifs premiers à l'égard de Myanmar, en faisant la part de ce qui est souhaitable et de ce qui est concrètement réalisable. Même si on aimerait qu'il en aille autrement, il s'agit entre autre de reconnaître que le résultat du scrutin de 1990 ne se verra pas appliqué, qu'un gouvernement conduit par la LND ne s'installera pas au pouvoir, que ce soit dans le court ou moyen terme, et que la réforme constitutionnelle sera nécessairement un processus graduel.
Deuxièmement, des critères de changement doivent être identifiés, comme ce fut le cas auparavant, et utilisés de manière constructive. Il devrait y avoir plus de souplesse en matière de sanctions ainsi que la promesse de les lever au fur et à mesure que le gouvernement réalise des progrès palpables sur le plan des réformes politiques et constitutionnelles; et des mesures incitatives fondées sur le respect des critères devraient être mises en place en vue d'une reprise des prêts internationaux ainsi que d'autres mesures de soutien au développement économique.
Troisièmement, la communauté internationale devrait créer un climat propice au changement en favorisant, sans condition préalable, la prévention et la résolution des conflits, le développement institutionnel, la planification du développement économique et surtout l'aide humanitaire aux populations dans le besoin.
Toutefois, avant que ne puisse être mise en œuvre cette stratégie, deux conditions préalables doivent être satisfaites pour une question à la fois de principe et de réalité politique occidentale: Daw Aung San Suu Kyi doit être complètement libérée de toute forme de détention et un vrai dialogue politique et constitutionnel doit reprendre dans la cadre et au-delà du cadre de travail de la Convention nationale.
Les partenaires de Myanmar au sein de l'ASEAN ont une responsabilité et un rôle particuliers consistant à encourager les nécessaires changements, rendus encore plus urgents par le désastre en terme d'image qu'ils subiront indubitablement si aucun progrès significatif n'intervient avant que Myanmar ne préside l'ASEAN en 2006. Quelque soit le mélange des politiques que poursuit la communauté internationale, le rôle de médiation et de facilitation des Nations Unies est fondamental. Dans l'immédiat, il serait utile pour le Secrétaire Général d'élaborer et de proposer au Conseil de Sécurité un plan fiable d'engagement international dans le processus de la feuille de route, en prenant en compte les objectifs et les critères suggérés dans ce rapport.
Les problèmes de Myanmar ne peuvent être résolus à distance, et il n'existe pas de stratégie, nouvelle ou ancienne, qui puisse les résoudre rapidement et de façon catégorique. Cependant, une approche globale internationale, de long terme, qui opère proactivement avec le gouvernement et la société, non seulement sur les problèmes politiques immédiats mais aussi pour pointer les faiblesses du système actuel, promouvoir des politiques alternatives et renforcer sur le plan intérieur les forces de changement, pourrait seulement commencer à faire quelque différence tout en procurant une aide immédiate et concrète à la population dans le besoin. Mettre cela en pratique demandera plus d'attention, de ressources ainsi qu'une meilleure coopération et coordination entre les pays occidentaux et asiatiques dans le cadre des institutions multilatérales.
RECOMMANDATIONS
1. Tous les membres de la communauté internationale devraient, comme conditions préalables à tout autre changement de politique, exercer une pression en faveur de:
a) la libération totale de Daw Aung San Suu Kyi de toute forme de détention; et
b) l'amorce d'un véritable dialogue politique et constitutionnel à la fois dans le cadre et au-delà du cadre de travail de la Convention nationale.
2. Dans la mesure où ces conditions préalables sont remplies, tous les membres de la communauté internationale, sous l'égide du Secrétaire Général des Nations Unies, devraient adopter une approche politique impliquant:
a) un réexamen des objectifs initiaux à propos de Myanmar, une distinction de ce qui est souhaitable de ce qui est concrètement réalisable;
b) l'établissement de critères pour un changement politique et constitutionnel, et leur emploi à la fois comme conditions à la levée des sanctions et comme mesures incitatives pour un soutien au développement économique; et
c) l'instauration d'un climat positif favorable au changement en soutenant, sans autre condition, la prévention et la résolution de conflits, le développement institutionnel, la planification du développement économique, l'aide humanitaire pour les populations dans le besoin.
3. Les objectifs réalistes pour Myanmar devraient comprendre, en première instance:
a) des améliorations immédiates des conditions politiques, notamment la relaxe de tous les prisonniers politiques, et la liberté de mouvement et d'association pour tous les participants au processus politique;
b) des progrès en direction d'une constitution démocratique, ouvrant la voie à une intégration plus large de tous les groupes politiques dans le gouvernement; et
c) des avancées en terme de changements économiques et sociaux.
4. Les critères suivants devraient être développés, en consultation et sous l'égide du Secrétaire Général des Nations Unies, par les pays qui appliquent les sanctions, en particulier les Etats-Unis et les membres de l'UE, et le respect de ces critères conduirait à la levée des sanctions:
a) la libération de tous les prisonniers politiques;
b) la liberté de mouvement et d'association pour tous les participants au processus de réforme politique et constitutionnelle;
c) la pleine association de la LND et des groupes ethniques de nationalité au processus de réforme constitutionnelle;
d) la souscription à un calendrier raisonnable pour l'obtention de résultats et la conduite de ce processus;
e) les dispositions et l'application des garanties légales des Droits de l'Homme;
f) la mise en place d'un gouvernement de transition;
g) la tenue d'élections menées dans les règles.
5. De tels critères devraient également servir d'incitations, à mesure que des progrès politiques et constitutionnels sont réalisés, pour bénéficier notamment:
a) de financements de la Banque Mondiale, du FMI et de la Banque Asiatique de Développement à mesure que le gouvernement met en œuvre les politiques économiques qui créeront un environnement favorable à la croissance;
b) de l'assistance pour les infrastructures en particulier et pour d'autres projets de développement, notamment la réhabilitation de centrales électriques et d'autres prestations vitales; et
c) de l'accès aux marchés américains et européens du textile et d'autres produits manufacturés.
6. Un soutien international accru devrait être consacré, sans autre condition, à la prévention et la résolution des conflits à Myanmar, notamment par:
a) la poursuite et l'intensification des efforts entrepris par les Etats voisins de Myanmar afin de créer un contexte favorable à de futurs accords de cessez-le-feu et des pourparlers de paix entre le gouvernement militaire et les groupes rebelles encore actifs;
b) l'expansion de l'aide humanitaire des donateurs internationaux à des zones de minorités ethniques et l'élaboration d'un plan à long terme de reconstruction post-conflit dans ces zones; et
c) l'apport également par les bailleurs internationaux de formation et d'assistance supplémentaires pour aider les minorités ethniques à participer aux futures négociations sur la constitution.
7. Un soutien international accru devrait être consacré, sans autre condition, au développement institutionnel (institution-building) à Myanmar, notamment par:
a) le renouvellement et l'augmentation du soutien du Japon et de l'ASEAN à la réforme du service public ainsi qu'au renforcement des structures administratives (capacity-building) à tous les niveaux de l'Etat, notamment à l'aide de programmes pour les administrations locales dans les régions particulières;
b) la commande d'un rapport détaillé par l'ONU sur l'état des secteurs indépendants, qui examinerait la structure, la capacité et les activités des partis politiques, des organisations de la société civile et des entreprises privées, et qui établirait des repères afin apprécier leur future croissance et niveau d'ouverture;
c) l'élaboration par les donateurs, sur la base de ce rapport, d'un programme d'aide à l'échelon du pays consacré spécifiquement à la formation ainsi qu'au soutien des personnes travaillant dans les principaux secteurs indépendants, selon le degré de liberté de chaque secteur par rapport au contrôle gouvernemental; et
d) l'augmentation, d'une manière générale, de l'octroi de bourses pour l'étranger, de voyages d'étude et de placements de citoyens birmans de longue durée au sein d'institutions internationales, en ciblant les fonctionnaires ainsi que les membres des partis politiques, des organisations de la société civile, et la prochaine génération de dirigeants et de gestionnaires.
8. Un soutien international accru devrait être consacré, sans autre condition, à une planification du développement économique, notamment par:
a) la mise en place par les donateurs internationaux d'un Groupe d'Assistance à Myanmar et la désignation d'un envoyé ou d'un interlocuteur de haut niveau qui soit le pendant pour les questions économiques de Razali Ismail et de Paulo Sergio Pinheiro, chargés respectivement des aspects politiques et des Droits de l'Homme;
b) un encouragement aux institutions financières internationales (IFI) à ouvrir des bureaux locaux à Rangoon afin de faciliter le dialogue politique et une plus vaste consultation des acteurs locaux concernés, et d'élargir leur éventail de connaissances; et
c) la modification du mandat spécial du PNUD afin de permettre à l'équipe onusienne en poste d'engager un dialogue politique avec le gouvernement ainsi qu'un développement institutionnel sélectif dans le secteur social et dans d'autres secteurs touchés par la pauvreté, et de permettre à l'ONU d'apporter de l'aide à une part plus large de la population.
9. Une aide humanitaire internationale accrue devrait être consacrée, sans autre condition, aux populations dans le besoin, par le biais des agences humanitaires et des organisations internationales:
a) en se servant de l'accroissement de l'aide humanitaire comme point d'entrée pour un dialogue avec le gouvernement militaire sur les causes des faiblesses systémiques;
b) en travaillant, autant que possible, à intégrer les différentes facettes des conflits politiques, économiques, sociaux et religieux dans la programmation commune et la mise en œuvre de projets d'assistance;
c) en établissant deux groupes de travail communs pour traiter de la sécurité alimentaire et de l'éducation de base, ainsi qu'un projet transversal sur la reconstruction des communautés déchirées par la guerre et des économies en zones frontalières;
d) en développant les efforts du Comité International de la Croix-Rouge (CICR) pour protéger les populations civiles vivant dans des zones fortement militarisées et de conflits;
e) en appliquant l'accord de mai 2003 établi entre l'Organisation Internationale du Travail (OIT) et le gouvernement de Myanmar pour un plan d'action visant à éliminer le travail forcé; en mettant l'accent sur le nouveau mécanisme permettant aux victimes de travail forcé de faciliter leur démarche; et
f) en reprenant les programmes de formation aux Droits de l'Homme avec un nouvel éclairage axé sur le personnel militaire et les institutions dans lesquelles il travaille.
10. Le Secrétaire Général des Nations Unies devrait:
a) promouvoir le rôle actuel d'envoyé des Nations Unies au rang de Représentant Spécial avec un mandat plus large et plus offensif;
b) développer, avec le concours et les conseils du Représentant Spécial, un vrai plan pour un engagement international dans le processus de la feuille de route, en tenant compte des objectifs et critères proposés dans ce rapport; et
c) se rendre à Myanmar pour signifier en personne aux dirigeants militaires l'importance qu'attachent les Nations Unies au processus de réconciliation nationale.
11. L'ASEAN et ses Etats membres devraient:
a) appeler le gouvernement de Myanmar à s'engager en faveur d'une finalisation de la constitution et de la tenue d'élections libres et équitables avant qu'il ne prenne la présidence de l'ASEAN en 2006;
b) offrir une assistance adéquate permettant de garantir la mise en œuvre effective et opportune des engagements spécifiques; et
c) indiquer clairement que les dispositions relatives à la présidence de 2006 seraient reconsidérées en l'absence de réalisation de progrès majeurs à la lumière du respect des critères arrêtés.
12. La Chine, l'Inde et les autres pays voisins de Myanmar devraient exprimer clairement leur soutien aux efforts de l'ONU visant à promouvoir la réconciliation nationale et utiliser leur influence pour convaincre le gouvernement militaire d'admettre le besoin urgent de réformes politiques et économiques.
Yangon/Bruxelles, 26 avril 2004
La version française de cette synthèse a été rendue possible grâce au soutien financier de l'Agence Intergouvernementale de la Francophonie.