Indonésie : décentralisation et luttes pour le pouvoir local à Maluku
Briefing Afrique N°64
22 mai 2007
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SYNTHÈSE
Le sud-est des Moluques (Maluku Tenggara), district d’un coin reculé de l’archipel indonésien, est sur le point d’être coupé en deux et de nombreux habitants s’inquiètent de la possibilité d’un conflit. S’assurer que la région reste calme nécessiterait l’attention des responsables provinciaux et nationaux face aux tensions communautaires latentes, une lutte impartiale contre la corruption et une distribution équitable des fonds alloués au développement mais aussi la diffusion par des parties neutres d’informations relatives à cette division du district.
La séparation de Tual, le chef-lieu, du reste du district est en cours dans le cadre d’un mécanisme appelé pemekaran (littéralement "essaimage") qui, en vertu de la loi sur la décentralisation de 1999, autorisait la division des provinces, districts et sous-districts en de plus petites unités administratives afin d’assurer de meilleurs services publics, une distribution plus équitable des ressources et un gouvernement plus représentatif. Un décret d’application ultérieur a entraîné dans le pays la création d’un nombre toujours plus grand d’unités toujours plus petites. Malgré les efforts du gouvernement Yudhoyono pour imposer un moratoire, ce découpage ne semble pas vouloir cesser et le nombre de districts est déjà passé de 292 en 1998 à 483 au début de l’année 2007.
La plupart du temps, ce partage s’est déroulé de façon pacifique et a dans certains cas effectivement abouti aux résultats escomptés. Mais il a été trop souvent conduit par des élites locales avides de pouvoir et de richesse, avec les problèmes que cela comporte : par exemple, des études de faisabilité biaisées pour déterminer la viabilité économique des nouvelles unités ainsi créées, la dilapidation de fonds dans la construction de luxueux bureaux gouvernementaux, la multiplication de nouveaux postes de fonctionnaires pour lesquels personne ne dispose des compétences requises et le sentiment parmi les autochtones d’avoir droit à des privilèges, sentiment fondé sur une définition de plus en plus restreinte "d’autochtone".
Le pemekaran est surtout problématique dans les régions qui ont connu des conflits, où les luttes pour le pouvoir local peuvent exacerber les tensions ethniques et communautaires, que des acteurs extérieurs peuvent exploiter à leurs fins. Les provinces de Sulawesi Ouest et Centre en particulier ont vu éclater des violences liées au pemekaran. Maluku (les Moluques), où un conflit intercommunautaire a fait rage entre 1999 et 2002, affiche jusqu’ici de meilleurs résultats. Une nouvelle province, Maluku Nord, et onze districts y ont été créés sans incident depuis 1999. Maluku Tenggara a déjà été divisée deux fois par le passé (voir les cartes figurant aux annexes A et B). En 2000, le district de Maluku Tenggara Ouest a été créé (Maluku Tenggara Barat, MTB). En 2003, les îles Aru se sont désolidarisées de Maluku Tenggara, restée avec l’archipel des Kai : Kai Besar (Grande Kai), Kai Kecil (Petite Kai), Dullah et un certain nombre d’îles plus petites, Tual étant la seule ville importante. Ces deux divisions se sont déroulées de façon relativement pacifique. Comme cela arrive souvent avec le pemekaran, les élites locales qui habitent loin du chef-lieu ont affirmé qu’elles seraient moins marginalisées et auraient accès à de meilleurs services dans leur propre district – un seul regard sur la carte convainc de cette logique.
Le cas qui nous intéresse ici est différent. En avril 2007, après une campagne difficile lors de laquelle des sommes considérables avaient été dépensées, un groupe de politiciens de Tual a réussi à persuader le parlement indonésien que la ville devait acquérir le statut de municipalité (kotamadya ou kota, l’équivalent administratif d’un district) et devait se séparer de Maluku Tenggara. Cette fois-ci, ce n’était pas l’arrière-pays négligé qui voulait faire sécession mais le centre urbain, qui dispose des seuls établissements d’enseignement supérieur, aéroport, hôpital et usine du district, dépouillant ainsi Maluku Tenggara de presque tout. Selon la proposition soumise à Jakarta pour approbation, le district tronqué se réduisait essentiellement à Kai Besar et était voué, selon les opposants au projet, à faire rapidement banqueroute. Les porteurs du projet, dont la plupart vivent à Tual, prétendaient que celui-ci donnerait un coup de fouet nécessaire au développement de l’île.
Fin avril, alors que le dernier obstacle bureaucratique à la création du district semblait avoir été levé mais avant que la loi ne l’ait formellement autorisée, le gouverneur de Maluku proposait de nouvelles délimitations qui, en cas d’approbation, pourraient satisfaire les exigences d’un plus grand nombre de parties et réduire de manière significative les risques de tensions et conflits communautaires relatifs aux terres et à l’emploi (voir carte, Annexe C). À Jakarta, les députés étaient prêts à incorporer l’option proposée par le gouverneur dans le texte de loi devant être voté avant la fin mai mais aucune décision finale n’a encore été prise. C’est l’argent autant que la logique qui en déterminera l’issue.
Quelle que soit la proposition qui sera finalement reprise dans la loi, la réalité des tensions communautaires doit être étudiée avec objectivité. Les problèmes à Tual n’ont rien à voir avec la religion mais plutôt avec qui reçoit quelle part du gâteau politique et économique. En revanche, Maluku Tenggara se trouve à la périphérie d’une zone qui a connu de violents affrontements entre chrétiens et musulmans. En mars 1999, la violence s’est étendue à Tual, Kai Besar et Kai Kecil. À la fin du conflit, trois mois plus tard, environ 200 personnes avaient été tuées et des dizaines de milliers avaient été déplacées. La relative homogénéité ethnique de la zone et l’importance des mécanismes coutumiers (adat) qui ont permis de réduire le clivage religieux sont l’une des raisons de la résolution si rapide du conflit. Mais celui-ci a laissé des séquelles, notamment les calculs politico-religieux qui hantent les débats sur le pemekaran.
Il n’existe pas de chiffres officiels concernant le pourcentage de fidèles de chaque confession à Maluku Tenggara, en partie à cause du caractère sensible de ces données. Une source estime que le district est à 45 pour cent catholique, 35 pour cent musulman et 20 pour cent protestant mais d’autres sources donnent un pourcentage de catholiques plus faible ou des pourcentages de musulmans et de protestants plus proches l’un de l’autre. En 1999, les protestants étaient les plus nombreux mais cette supériorité numérique a pris fin avec la séparation des districts de Maluku Tenggara Ouest puis des îles Aru. En fonction des nouvelles délimitations que pourrait dessiner la sécession de Tual, la nouvelle municipalité ainsi créée pourrait avoir une majorité musulmane et le district tronqué de Maluku Tenggara une majorité chrétienne.
Le risque de voir des différends non religieux prendre une tournure communautaire est donc toujours présent bien que, à l’heure actuelle, le débat reflète surtout la lutte pour le pouvoir local et que les camps "pour" et "contre" la sécession de Tual rassemblent des personnes de confessions diverses. Les responsables provinciaux et nationaux doivent être conscients du danger, d’autant plus que les élections locales et nationales qui auront lieu respectivement en 2008 et 2009 sont en cours de préparation. Ils doivent en outre s’assurer que les tensions, qu’elles portent sur les nouvelles délimitations administratives, les ressources, le choix des chefs-lieux de district ou les nominations dans le service public, soient rapidement résolues.
Le présent briefing étudie le contexte dans lequel s’inscrit la division de Maluku Tenggara ainsi que les intérêts politiques des personnes impliquées dans les deux camps. Il se fonde sur des entretiens réalisés avec de nombreux acteurs majeurs à Tual, Kai Besar, Ambon et Jakarta. Malheureusement, M.M. Tamher, chef du camp pro-pemekaran, n’était pas disponible pour commenter ces événements malgré les efforts que nous avons déployés pour le joindre à Maluku Tenggara et Jakarta.
Jakarta/Bruxelles, 22 mai 2007