Reconstruire l’État afghan: le rôle de l’Union européenne
Rapport Asie N°107
30 nov. 2005
SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS
Depuis la chute des Taliban en 2001, l’Union européenne (UE) est l’un des principaux donateurs de l’Afghanistan. Une délégation substantielle de la Commission européenne (CE) contrôle un budget annuel de quelque 200 millions d’euros en aide au développement et un Représentant spécial de l’UE (RSUE) est en fonction à Kabul. La CE et les États membres ont engagé presque un tiers de cette somme lors des conférences des bailleurs à Tokyo en 2002 et Berlin en 2004, et les États membres ont fourni les deux tiers des forces de maintien de la paix ainsi que des forces de la coalition qui combattent les insurgés anti-gouvernementaux. Toutefois, l’influence de l’UE est moins importante qu’elle ne devrait l’être. Alors qu’un nouvel agenda est en cours d’élaboration pour succéder au processus de Bonn, l’UE doit augmenter sa coordination en interne si elle souhaite avoir une plus grande influence et inciter le gouvernement afghan à respecter des standards de gouvernance et de développement démocratique plus élevés.
Si l’Europe a en général la confiance des afghans, peu d’entre eux, même au plus haut niveau, apprécient pleinement l’étendue de l’engagement de l’UE. Ceci s’explique en partie par le rôle de coordination joué par l’ONU et par l’engagement américain massif en matière de développement et militaire, mais aussi par la complexité des structures européennes de politique étrangère et par le manque de cohérence entre les institutions de l’UE et ses États membres sur le sujet de l’Afghanistan aussi bien que sur le terrain. Trop souvent les fonds destinés au développement sont utilisés en lieu et place d’une action collective politique ou militaire.
Les conséquences d’une influence insuffisante et d’une politique trop faible ont été révélées lors de l’élection de l’Assemblée nationale, culmination du processus de Bonn. L’Europe a payé 40 pour cent des coûts mais n’a pas réussi à assurer un système de vote satisfaisant. De même, elle n’a pas fait beaucoup d’efforts, et semble disposée à en faire encore moins désormais, pour aider à la formation de partis politiques, qui sont pourtant vitaux pour assurer un système politique stable et viable, et ce bien que les ministres des Affaires étrangères aient affirmé que le développement des partis était une priorité.
Les limites posées par les États aux opérations de maintien de la paix sous commandement de l’OTAN contribuent au manque d’interopérabilité entre les forces. On peut le constater dans l’approche ad hoc de l’ISAF, Force internationale d’assistance à la sécurité, qui s’est déployée hors de Kaboul à travers plusieurs Équipes de reconstruction provinciale (ERP), chacune sous le commandement d’un pays. Le développement de standards minimaux pour la coopération civil/militaire devrait être une priorité pour l’Europe en coordination avec l’OTAN. Il en va de même pour la coordination au sein-même des Équipes de reconstruction provinciale et entre celles-ci (au minimum celles des États membres de l’UE). Un modèle “européen” pourrait non seulement aider à renforcer la cohérence des ERP mais aussi à influencer un plus large débat sur le rôle de celles-ci.
On ne doit pas laisser l’intérêt international passer au second plan après le processus de Bonn (fondement de l’aide internationale jusqu’à présent) qui a pris fin avec les récentes élections de l’Assemblée nationale. Les avancées restent dangereusement fragiles. Même couvrir les frais de fonctionnement de l’État exigera l’aide des bailleurs pendant plusieurs années. Les indicateurs sociaux de l’Afghanistan sont parmi les plus bas du monde, au même niveau que les pays d’Afrique sub-saharienne, et les insurgés dans le sud et l’est du pays, à la frontière avec le Pakistan, ont provoqué cette année l’été le plus sanglant depuis la chute des Taliban. La culture du pavot, à la fois symptôme et source majeure de l’instabilité actuelle, est à l’origine de 90 pour cent de l’héroïne vendue dans les villes d’Europe.
Le rôle de l’UE dans la reconstruction de l’Afghanistan ne relève pas de l’altruisme. Les États en faillite sont un danger pour le monde et l’Afghanistan présente des problèmes spécifiques pour l’Europe. Il s’agit d’un projet politique dont le but est de ramener cet État en faillite dans le giron des nations afin qu’il ne soit plus un danger. Reconstruire l’appareil d’État est un problème central et doit le rester mais l’accent devrait désormais passer de la légitimation des institutions récemment élues à la garantie qu’elles seront efficaces pour fournir des services et assurer la sécurité des citoyens. Le nouvel “Agenda de Kaboul” doit insister sur la durabilité et être bien plus spécifique que l’Accord de Bonn en ce qui concerne les objectifs à atteindre.
La fonction du RSUE doit être maintenue mais avec un mandat modifié. Ses bons offices sont d’autant plus nécessaires que les nouveaux parlementaires deviennent des interlocuteurs exigeants envers la communauté internationale. Alors que de nouveaux engagements financiers importants vont être faits, il faut annoncer clairement le lien entre les progrès et le versement des fonds. Les inquiétudes de l’Europe en ce qui concerne les droits de l’homme devraient se traduire en standards de bonne gouvernance de la part d’une administration qui a laissé s’installer une culture d’impunité.
L’UE devrait s’efforcer de formuler une politique cohérente et mener une action efficace en convenant d’abord en son sein puis avec l’administration afghane de niveaux de référence communs et de mécanismes de surveillance. En plus de simplifier et clarifier les obligations d’un État fragile, ceci donnerait davantage de cohérence aux programmes et permettrait d’économiser les ressources. L’Europe ne sera pleinement efficace en Afghanistan que lorsqu’elle sera mieux coordonnée et qu’elle utilisera au maximum l’ensemble des outils de politique étrangère dont elle dispose, qu’il s’agisse d’outils diplomatiques, militaires ou d’assistance au développement.
1. Garantir que l’Afghanistan demeure une priorité dans la période post-Bonn par:
(a) le maintien d’une assistance financière à un niveau similaire sur les cinq prochaines années, en insistant sur la reconstruction et en réduisant la proportion disponible pour les dépenses récurrentes;
(b) la modification du mandat du RSUE, qui dure actuellement six mois dans la pratique; et
(c) un effort visant à donner une visibilité bien plus importante du rôle de l’UE en Afghanistan ainsi qu’une reconnaissance nationale et internationale de ce rôle.
2. Susciter une plus grande cohérence politique et une meilleure coordination des institutions de l’UE et ses États membres:
(a) en développant des niveaux de références et mécanismes de surveillance communs, à commencer par l’Afghanistan Reconstruction Trust Fund (ARTF) et le Programme de solidarité nationale (PSN);
(b) en définissant des indicateurs de conflit internes dans le nouveau Document de stratégie pays, en les surveillant de manière efficace et en les intégrant dans tous domaines d’activité de l’UE;
(c) en instituant des réunions formelle régulières, hebdomadaires de préférence, entre le chef de délégation de la CE et le RSUE;
(d) en détachant auprès du RSUE, à partir du siège de la CE à Bruxelles, un expert en développement économique afin de faciliter l’évaluation des efforts de reconstruction;
(e) en créant un tableau de bord électronique commun pour les institutions et délégations de l’UE en Afghanistan afin d’améliorer la communication et le partage de l’information; et
(f) en optimisant la coopération et les liens avec les programmes de l’UE dans les pays voisins, en utilisant les documents de stratégie par pays comme outil de planification principal.
3. Continuer et renforcer l’accent de la politique de l’UE sur la démocratisation:
(a) en apportant un appui financier à l’inscription des électeurs et au moins deux cycles électoraux supplémentaires, qui nécessiteront d’amender la constitution et d’établir un processus électoral et un calendrier acceptables;
(b) en faisant une priorité de l’appui au développement des partis politiques, à un groupe de femmes au sein de l’Assemblée nationale, à la société civile et aux médias;
(c) en insistant, dans le cadre de l’appui au renforcement des capacités des nouveaux législateurs, sur la formation des femmes parlementaires afin de s’assurer qu’elle peuvent participer activement au processus politique.
4. Continuer d’insister sur les droits de l’homme et la bonne gouvernance:
(a) en prenant un engagement financier à long terme auprès de la Commission afghane indépendante sur les droits de l’homme (AIHRC);
(b) en insistant pour que le Plan de justice transitoire en Afghanistan soit réalisé dans le cadre des accords post-Bonn;
(c) en supportant la création d’un panel consultatif de haut niveau, qui comprenne des représentants de la gent féminine et des minorités, et qui agissant avec des critères clairs et un processus transparent dans le but de conseiller le Président sur les nominations à des hauts postes dans l’administration afghane; et
(d) en continuant à institutionnaliser les questions de genre et en réservant 5 pour cent des financements de la CE pour des projets liés au genre.
5. Chercher à augmenter les liens institutionnels avec l’OTAN et l’engagement envers les Équipes de reconstruction provinciale (ERP):
(a) en donnant un siège au RSUE au sein du Comité exécutif des ERP;
(b) en favorisant un large débat sur des standards minimaux pour les ERP et leurs rôles futurs, en insistant sur la sécurité;
(c) en soutenant un forum pour les représentants politiques des États membres et les agences de développement impliquées dans les ERP afin d’améliorer les interactions entre eux; et
(d) en explorant les possibilités d’utilisation des missions civiles de la PESD dans les domaines de la réforme du secteur de la sécurité par le biais des ERP pour des projets à court et à long terme.
6. Harmoniser les priorités des institutions et États membres de l’UE avec celles du gouvernement afghan à travers un atelier de travail à haut niveau après la publication de la Stratégie nationale de développement pour l’Afghanistan et par des réunions annuelles de haut niveau à Kaboul ou Bruxelles pour le suivi de la mise en œuvre des accords post-Bonn.
Kaboul/Bruxelles, 30 novembre 2005