Réformer la police afghane
Rapport Asie N°138
30 août 2007
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SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS
Le maintien de l’ordre est un élément central du renforcement de l’État, dans la mesure où une institution nationale crédible qui fournit sécurité et justice à la population est indispensable à la légitimité du gouvernement. Pourtant, les citoyens afghans craignent davantage la police qu’ils ne se sentent protégés par elle. Plutôt que de mettre l’accent sur son pouvoir de coercition, la réforme devrait se concentrer sur la redevabilité, la représentation ethnique et le professionnalisme et reconnaître la nécessité de dépolitiser et d’institutionnaliser les nominations et procédures. Il est contre-productif de considérer la police comme une unité de combat auxiliaire dans la lutte contre l’insurrection, comme c’est le cas de plus en plus souvent dans le Sud tourmenté du pays. L’Afghanistan, comme toute autre démocratie, a besoin des services de la police plutôt que de sa force.
L’état de la Police nationale afghane (PNA), presque six ans après la chute des Talibans, reflète l’échec de la communauté internationale à saisir l’importance de la réforme globale des secteurs du maintien de l’ordre et de la justice, en dépit des leçons tirées par d’autres pays qui ont payé au prix fort leur sortie de plusieurs années de conflit armé. Le gouvernement du président Karzaï n’a toujours pas la volonté politique de mettre fin à la culture d’impunité et à l’intervention/interférence de l’aspect politique dans les nominations et les opérations. Les tentatives de court-circuiter la construction des institutions sont aggravées par l’explosion du marché des stupéfiants, en partie symptomatique de l’état des services de maintien de l’ordre mais surtout de l’importance/influence de la corruption sur les réformes envisagées. Dans le même temps, les défis posés par l’insurrection montante mettent en évidence la nécessité d’un règlement rapide.
Certains changements et améliorations ont eu lieu. Dans certaines zones urbaines, la « quincaillerie » d’équipement et de bâtiment, au moins, a été clairement rénovée ; les officiers de police disposent de nouveaux uniformes et certains sont mieux équipés. De nouveaux systèmes et structures au sein du ministère de l’Intérieur reflètent au moins un semblant de professionnalisme. Cependant, le retour sur investissement humain et financier est assez faible.
Il est essentiel pour la police d’éradiquer la corruption et d’assurer son autonomie opérationnelle – supervisée – si elle veut fournir un service professionnel et cohérent aux citoyens plutôt que d’être un outil coercitif au service des élites au pouvoir. L’équipement adéquat des officiers est nécessaire à leur efficacité et leur moral, mais en fin de compte, seul l’esprit de service de proximité peut faire la différence et inspirer confiance. Une institution chargée du maintien de l’ordre digne de confiance serait en mesure de prêter main forte à presque tous les processus qui nécessitent d’être accomplis dans le pays, de la sécurité à l’instauration d’une relation de confiance avec les investisseurs et la définition d’objectifs de développement, en passant par les droits des femmes et des minorités. Gagner la confiance et bâtir une véritable institution nationale, c’est aussi s’assurer que la population est représentée dans le façonnement des structures de commande et de contrôle. Les déséquilibres ethniques et entre les hommes et les femmes doivent également être éliminés au plus vite.
L’évaluation et l’épuration des plus hauts gradés de la police grâce au processus de réforme pay and rank sont essentielles à la professionnalisation du service. Mais ce processus s’avère être une tâche difficile : les membres de réseaux de factions et d’ententes pour le marché des stupéfiants se disputent les postes au sein de la police, notamment pour la surveillance des routes du trafic, les plus lucratifs. Ces difficultés soulignent la nécessité de dépolitiser le service, d’assurer le développement professionnel et d’institutionnaliser son commandement et son contrôle. Pour atteindre ces objectifs, le processus de réforme devrait prévoir la nomination d’un commissaire de police et renforcer la surveillance civile. La communauté internationale, qui apporte les fonds, a le droit, et le devoir auprès des citoyens afghans et de ses propres contribuables, d’exiger le respect des processus et critères convenus.
Cependant, les projets de réforme concurrents et contradictoires au sein de la communauté internationale, qui privilégient souvent la formation et les effectifs par rapport à d’autres questions politiques plus complexes, nuisent aux progrès accomplis et révèlent l’absence d’institutions compétentes et flexibles pour superviser la réforme de la police. La décision des États-Unis de donner un rôle primordial au département de la Défense dans ses programmes de police a contribué à gommer la frontière entre l’armée et la police. D’autres institutions et États donateurs ne pourront prétendre à davantage d’influence que s’ils sont prêts à prendre des engagements, fournir plus de ressources et adopter un véritable projet stratégique. La mission de police de l'Union européenne en Afghanistan (EUPOL) a pris la relève de l’Allemagne en tant que partenaire clef pour la réforme de la police mais elle manque encore d’effectifs et d’un mandat fort. Tous les programmes et les pays donateurs doivent aujourd’hui s’engager à travailler ensemble au sein de l’International Police Coordination Board (IPCB), développer en priorité une stratégie de réforme globale et la soutenir par des promesses de financements sur plusieurs années en conditionnant le versement des fonds à la réalisation de progrès mesurables.
Il est positif que la communauté internationale reconnaisse le besoin fondamental de réformer, mais la raison principale n’est autre que l’insécurité grandissante et la police est appelée à intervenir dans des missions pour lesquelles elle n’est ni équipée ni entraînée. Ainsi, le nombre de victimes au sein des forces de police augmente et leurs responsabilités en matière de lutte contre l’insurrection compromettent leur tâche principale, celle de travailler avec les communautés et de les protéger. Kaboul et ses partenaires doivent reconnaître que les différentes branches sécuritaires de l’État remplissent différentes fonctions. La création d’une police auxiliaire a davantage brouillé la distinction entre les agences de sécurité et a donné la priorité au nombre de policiers – n’importe quel type de policiers – plutôt qu’à la qualité du service. Un service de maintien de l’ordre de qualité est essentiel à la démocratie, et un fonctionnement démocratique est essentiel à la lutte contre l’insurrection. Ces deux éléments ne sont pas incompatibles et ne doivent pas être perçus comme tels. Afin de faire de la réforme de la police en Afghanistan un succès, son objectif doit être la création d’un service civil digne de confiance, qui soit chargé de l’application de la loi, et qui soit redevable devant cette dernière.
1. Revoir le concept de maintien de l’ordre en profondeur en créant et renforçant les branches de manière à dépolitiser le service et à permettre une évaluation civile, parmi lesquelles :
(a) un commissaire de police et la présence d’une autorité bien définie au niveau du district, de manière à ce que les services de police puissent opérer en collaboration avec l’exécutif ;
(b) un bureau de liaison de la police au niveau national composé de représentants de la société civile, notamment des universitaires, des juristes et des militants des droits humains, dans lequel les femmes seront représentées significativement, afin de relayer les besoins des communautés ;
(c) des bureaux de liaison de la police dans les communautés provinciales pour informer la police locale des priorités et problèmes locaux, informer le bureau de liaison national de la police des tendances locales et superviser les campagnes locales d’éducation civique sur les droits humains et les responsabilités de la police ;
(d) un médiateur de la police indépendant, nommé par le président sur recommandation de la Commission indépendante afghane pour les droits de l’Homme (AIHRC) pour enquêter sur les cas graves d’abus commis par les policiers, notamment les décès en garde à vue et le recours excessif à la force ; et
(e) un département des affaires internes renforcé au sein de la police.
2. Tenir des audiences publiques annoncées officiellement, consulter des experts techniques et donner la priorité à l’adoption du droit de la police, qui devrait créer les nouvelles branches précitées et inclure :
(a) une délimitation claire des autorités et responsabilités par rapport aux autres agences de sécurité et aux organes judiciaires ; et
(b) la mise en avant de la redevabilité et du respect de la Constitution, de l’autorité de la loi et les principes internationaux des droits humains.
3. Créer un sous-comité voué au maintien de l’ordre composé de membres des affaires internes, de la défense, de la justice et des questions relatives aux femmes, des comités de la société civile et de défense des droits humains et comprenant au moins un tiers de femmes membres, dont les fonctions seront :
(a) d’interroger le commissaire de police et d’autres représentants sur les questions de maintien de l’ordre ; et
(b) de tenir des audiences publiques sur les rapports annuels animées par le commissaire de police, l’International Police Coordination Board (IPCB), le comité de liaison de la police et le médiateur de la police indépendant, ainsi que sur les programmes d’organisation du recrutement (tashkeel).
4. Empêcher les parlementaires, par le biais de la procédure, de tenter d’influencer les nominations d’officiers de police, les opérations ou les enquêtes et infliger de fortes amendes.
5. Assurer le professionnalisme de la police grâce au processus de réforme pay and rank (PRR) et l’évaluation des nominations par Comité de conseil pour les nominations des chefs de police en Afghanistan, là où cela est nécessaire.
6. Ne pas intervenir dans les questions relatives aux opérations de la police et exiger la même chose des gouverneurs.
7. Aider à rétablir le prestige et le moral de la police en rendant visite aux blessés et aux familles de personnes décédées dans l’exercice de leurs fonctions, et reconnaître publiquement les actes de bravoure.
8. Faire en sorte que de véritables pensions soient versées aux familles de policiers tués dans l’exercice de leurs fonctions et que les honneurs publics soient rendus aux auteurs d’actes de bravoure et d’un service exceptionnel.
9. Demander à tous les officiers haut gradés de déclarer leur patrimoine et leurs revenus et soumettre leurs déclarations d’impôts à des audits aléatoires par le département des Affaires internes.
10. Donner la priorité à la redevabilité en s’assurant que tous les officiers de police présentent leur numéro d’identification de manière à ce que les citoyens puissent porter plainte plus facilement ; publier largement un code de conduite simple et bref ; et assurer l’autonomie du département des Affaires internes, tâche qui sera confiée aux officiers les plus professionnels.
11. Améliorer la professionnalisation et la diversification en :
(a) commandant un rapport sur les déséquilibres ethniques dans la formation des officiers, notamment sur les groupes ethniques qui ne briguent pas de carrière policière ;
(b) confiant la formation des Satanman (officiers non nommés) et l’amélioration des possibilités de développement professionnel interne dans les centres régionaux ; et
(c) en apportant aux candidats à la direction issus des minorités ethniques ou féminins un parrainage et des possibilités de développement professionnel afin d’augmenter leurs chances de promotion.
12. Mettre en valeur le maintien de l’ordre professionnel et civil, notamment par :
(a) des engagements à long-terme auprès du Fonds d’affectation spécial pour l’ordre public en Afghanistan (LOFTA), comme la mise à égalité des salaires de la police avec ceux de l’Armée nationale afghane (ANA) et le versement de primes de risque ;
(b) l’amélioration en permanence des systèmes de paie afin d’empêcher la fraude et de s’assurer que les officiers de police reçoivent bien la totalité de leur salaire ;
(c) l’organisation d’une conférence à Kaboul sur la redevabilité de la police et les mécanismes de supervision, à partir d’une expertise régionale ;
(d) la mise en place d’un grand programme d’alphabétisme et de mentorat à l’attention de la police et des programmes à long-terme de développement professionnel, soumis à des tests au mérite, afin d’aider les femmes officiers à acquérir l’expérience et les compétences nécessaires à l’obtention d’une promotion ;
(e) le renforcement du département des Affaires internes du ministère de l’Intérieur ;
(f) le recrutement de personnel international compétent en changement stratégique et en gestion de la police ; et
(g) l’apport de conseillers techniques aux agences civiles de supervision et aux comités de l’Assemblée nationale.
13. Réfléchir à la création d’une mission EUPOL dans une mission « État de droit » globale qui couvrirait tout le secteur de la justice.
14. Donner la priorité au développement d’une stratégie globale consensuelle portant sur la réforme de la police, en :
(a) aidant le ministère de l’Intérieur à standardiser les cursus de police ;
(b) coordonnant le travail des mentors et conseillers pour éviter les doublons et créer un cours d’orientation standard pour tous les officiers nouvellement nommés ;
(c) créer des mécanismes de vérification des numéros d’identification de la police au niveau national ; et
(d) en travaillant avec le Conseil national de sécurité (NSC) et le ministère de l’Intérieur pour revoir les stratégies de sécurité afin d’accentuer la nature civile de la police et de les différencier des autres services de sécurité.
15. Créer des systèmes pour le personnel international pour surveiller la police et rapporter les soupçons d’abus, de corruption ou d’implication dans le trafic de stupéfiants et assurer que l’information est enregistrée en toute sécurité lorsque le personnel change et qu’elle peut être transmise aux autorités concernées en cas de poursuites judiciaires.
16. Faire en sorte que la voix des citoyens soit entendue et que les capacités de supervision soient renforcées en consultation permanente avec le bureau de liaison de la police de proximité et le sous-comité parlementaire proposé, y compris pour les projets de documents de planification.
Kaboul/Bruxelles, 30 août 2007