Népal : faire fonctionner le processus de paix
Rapport Asie N°126
15 déc. 2006
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SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
L’accord de paix global signé entre le gouvernement népalais et les rebelles maoïstes, qui met fin à dix ans de guerre civile, ouvre la voie à l’intégration des rebelles dans la vie politique népalaise et à leur participation aux élections de juin 2007 qui désigneront une assemblée constituante. Cet accord a été bien accueilli par un public optimiste mais sa mise en œuvre ne sera pas aisée : certaines questions essentielles n’ont pas été réglées et les élections pourraient être reportées, ce qui mettrait le processus de paix à rude épreuve. Les Nations unies jouissent d’une très grande crédibilité dans le pays mais cela ne durera pas indéfiniment, surtout en cas de retards. Un soutien international leur sera indispensable tant pour la surveillance des deux armées que des élections.
L’accord de paix prévoit l’élection d’une assemblée constituante après la formation d’un gouvernement et d’un parlement intérimaires auxquels participeraient les maoïstes. Les maoïstes se sont engagés, dans un accord détaillé sur la gestion des armes, à cantonner leurs combattants et à remiser leurs armes sous la surveillance des Nations unies ; de leur côté, les soldats de l’armée népalaise seront confinés dans leurs casernes. L’assemblée constituante, qui sera élue par un système mixte de scrutin majoritaire et de représentation proportionnelle, décidera également de l’avenir de la monarchie.
En avril 2006, le roi Gyanendra et son régime autoritaire ont été renversés par un mouvement populaire. S’en sont suivis de longs mois de négociations qui ont abouti à la signature de l’accord de paix global le 21 novembre dernier. Les négociations ont été sporadiques et ont bien failli échouer. On a reproché à l’Alliance des sept partis au gouvernement son manque de clarté et d’insistance ; les maoïstes ont fait preuve d’une plus grande cohérence lors des négociations mais ils ont accordé moins d’attention aux méthodes démocratiques. Le processus de paix a donné des résultats considérables mais certains des problèmes qui l’ont caractérisé depuis le mois d’avril (essentiellement l’absence de mécanismes de dialogues solides, une facilitation peu efficace, des mesures d’instauration de la confiance négligées et l’approche opaque adoptée par les élites) pourraient continuer d’entraver les prochaines étapes de son évolution.
L’accord de paix trouve ses origines dans l’accord de novembre 2005 signé à New Dehli entre les maoïstes et l’Alliance des sept partis (ASP), sur lequel s’est appuyé le mouvement populaire d’avril et qui offrait un cadre pour des compromis ultérieurs. Il représente cependant davantage une convergence temporaire d’intérêts qu’un changement permanent des intérêts et des perspectives de fond des deux camps. L’ASP et les maoïstes conservent des visions différentes des futures institutions népalaises et les intérêts électoraux de chaque parti seront de plus en plus mis en avant. L’accord de paix lui-même ne suffira pas à modifier le caractère élitiste des affaires politiques et il n’apportera pas dans l’immédiat les solutions économiques qui font cruellement défaut au pays.
En cas de report des élections, les derniers obstacles au processus de paix seront exacerbés :
Un gouvernement faible. La confusion qui régnait après le mois d’avril a laissé un vide inquiétant à travers le pays, que les maoïstes ont eut tôt fait d’exploiter. Le gouvernement n’a réussi à rétablir ni l’ordre et la loi, ni la gouvernance démocratique. Les efforts des partis pour s’assurer le contrôle du service public, de la commission électorale et de la distribution de postes au niveau local, traditionnelle pomme de discorde entre les principales formations politiques, pourrait être particulièrement intenses avant les élections de l’assemblée constituante.
L’absence d’un accord concernant les structures sécuritaires. Les maoïstes souhaitent que leurs combattants représentent la moitié d’une nouvelle force nationale aux effectifs réduits tandis que l’Armée népalaise insiste pour leur désarmement complet. L’armée ne considère pas non plus avoir été défaite, aussi un compromis sera-t-il difficile à atteindre et une absence de progrès pourrait bien provoquer des troubles parmi les soldats maoïstes cantonnés dans leurs casernes. Étant donné la méfiance de l’Armée népalaise envers le processus de paix et parce qu’elle ne s’est pas encore soumise au contrôle démocratique, il est compréhensible que les maoïstes demandent de solides garanties.
Le comportement des maoïstes. Au moins jusqu’à novembre dernier, les maoïstes ont continué à perpétrer enlèvements et extorsions et n’ont pas semblé être prêts pour un partage du pouvoir ou pour l’ouverture de l’espace démocratique. Il faudra davantage que le simple renoncement aux armes pour obtenir une véritable démilitarisation de leur politique, sans laquelle les chances d’avoir des élections libres et justes resteront limitées.
L’engagement international dans le processus de paix se caractérise surtout par son rôle de soutien et par sa discrétion. Le gouvernement et les maoïstes ont demandé aux Nations unies de prendre en charge de nouvelles tâches et de fournir une assistance immédiate, et les attentes du public sont élevées. Mais le déploiement rapide sur le terrain d’une force de surveillance sera difficile : des questions de mandat, de financement, de logistique et de personnel devront être résolues rapidement.
Toutefois, le processus de paix est sur sa lancée, ce qui alimente l’optimisme des népalais. Si les parties prenantes sont prêtes à faire des compromis, et avec une volonté politique et un soutien international, il est possible d’envisager une paix durable. En plus de prévoir les dispositions relatives aux futures institutions, les négociations ont donné lieu à des propositions en vue de transformations économiques et sociales, qui sont des sujets de grande préoccupation pour le public. Toutefois, seules des élections libres et justes peuvent doter un gouvernement du mandat décisif dont il aura besoin. Rien ne devrait pouvoir retarder de telles élections.
1. Poursuivre les progrès à partir de l’accord de paix global :
(a) en résolvant promptement les litiges restants et en créant les commissions et autres organes conjoints prévus dans l’accord, notamment en s’accordant sur l’étendue et le format de la Commission vérité et réconciliation ;
(b) en fixant des délais réalistes pour la suite du processus de paix et en prévoyant des plans de sauvegarde au cas où l’élection de la constituante devrait être reportée ;
(c) en restant à l’écoute du public et en disséminant des informations concernant l’accord de paix global ; et
(d) en prévoyant des mesures provisoires pour la prise de décisions urgentes par des mécanismes alternatifs, par exemple à travers des groupes de travail conjoints, de sorte qu’un éventuel retard dans la formation du gouvernement intérimaire ne bloque pas le processus de paix.
2. Élaborer rapidement un programme afin de rétablir l’État de droit et la gouvernance locale :
(a) en donnant la priorité au rétablissement d’une force de maintien de l’ordre efficace, y compris en impliquant les milices maoïstes locales dans la gestion de la transition dans les zones qui sont sous leur contrôle ;
(b) en prévoyant un mécanisme de partage du pouvoir afin de restaurer le gouvernement local, de proposer des services publics et, le cas échéant, de traiter avec les bailleurs de fonds concernant la mise en œuvre de projets locaux ; et
(c) en ne mettant en place les conseils de paix locaux prévus que s’ils remplissent des fonctions clairement définies qui n’en font pas des institutions rivales du gouvernement local légitime.
3. Instaurer la confiance sur les questions militaires :
(a) en mettant en place des structures bilatérales efficaces pour la planification conjointe en matière de gestion du cantonnement des combattants et en travaillant avec les bailleurs de fonds qui sont prêts à soutenir ce processus de cantonnement ;
(b) en s’attelant à la restructuration de l’armée sur le long terme et à l’intégration des combattants maoïstes dans l’armée nationale par la création d’un comité conjoint dès que le gouvernement intérimaire aura été formé (comme il est prévu dans l’accord de paix global) et en poursuivant les discussions informelles jusqu’à cette date ;
(c) en développant davantage les mécanismes de dialogue et d’instauration de la confiance qui incluent les commandants des deux forces armées et en s’efforçant d’obtenir de ceux-ci qu’ils soutiennent activement le processus de paix et contribuent par leur expertise professionnelle aux discussions sur l’avenir des forces de sécurité ; et
(d) en faisant du Comité conjoint de coordination et de surveillance Armée népalaise/Armée populaire de libération/ONU un mécanisme efficace non seulement pour surveiller le respect de l’accord de paix mais aussi pour développer leur coordination afin de faire face à d’éventuels incidents comme des catastrophes naturelles ou des troubles à l’ordre public, qui pourraient être la source d’une déstabilisation.
4. Veiller à ce que davantage d’acteurs participent aux prochaines étapes du processus de paix :
(a) en recherchant activement la participation du public, notamment à travers le témoignage de victimes du conflit, sans présumer que les groupes autoproclamés soient nécessairement totalement représentatifs ;
(b) en encourageant les initiatives indépendantes d’éducation au vote en préparation des élections pour la constituante ;
(c) en tenant les promesses faites d’assurer une représentation juste à tous les groupes marginalisés (au sein des organes intérimaires, parmi les candidats aux élections et dans les équipes de négociations, groupes de travail, commissions conjointes, etc.) et en créant un organe de contrôle ou un comité législatif intérimaire afin de surveiller la mise en œuvre de ces promesses ;
(d) en élargissant forums publics et autres mécanismes de consultation locale pour inviter les communautés qui ont des difficultés à se faire entendre dans la capitale à s’exprimer et en envisageant d’organiser des sessions du parlement intérimaire et autres réunions du même genre en dehors de la capitale ;
(e) en veillant à ce que les décisions essentielles impliquent tous les membres de l’ASP et pas seulement l’élite du Parti du Congrès népalais et les dirigeants maoïstes, et en encourageant un débat plus large, par exemple en reconnaissant une opposition officielle au sein du parlement intérimaire et en consultant les partis hors-ASP ; et
(f) en envisageant la création d’une commission afin de veiller à ce qu’une grande variété d’acteurs contribuent au processus de rédaction de la constitution.
5. Enquêter sur tous les cas présumés de disparition en suspens et les résoudre, comme convenu, et coopérer avec les enquêtes relatives aux actes criminels et crimes de guerre commis pendant le conflit.
6. Préparer la formation du gouvernement intérimaire en achevant la mise en œuvre des politiques existantes, notamment :
(a) en renforçant le contrôle démocratique du secteur de la sécurité par la dissolution du secrétariat militaire du palais, en incorporant la garde royale sous le commandement de l’Armée népalaise, en mettant fin au recrutement militaire et en enquêtant, comme convenu, sur les disparitions et autres abus présumés qui auraient été perpétrés par les forces de sécurité ;
(b) en demandant l’avis de tous les groupes concernés sur la mise en œuvre du rapport de la commission Rayamajhi et en initiant un débat public plus large sur les options acceptables en matière de justice de transition ; et
(c) en réduisant les effectifs du secrétariat du palais royal et en l’incorporant au service public.
7. Cessez immédiatement toutes ses activités qui contreviennent aux accords récents et au droit international et veiller à ce que les organisations qui lui sont liées fassent de même, notamment :
(a) mettent fin aux extorsions, aux intimidations et aux enlèvements ;
(b) interrompent le recrutement militaire et veillent au licenciement rapide de tous les soldats qui n’ont pas encore atteint l’âge de 18 ans ;
(c) reconnaissent que le “nouveau régime” maoïste est révolu et démantèlent toutes les structures de gouvernement parallèles, y compris les mécanismes indirectes comme les fronts régionaux ;
(d) laissent la police assurer le maintien de l’ordre et enquêter sur les activités criminelles, comme il est prévu dans l’accord de paix global ;
(e) aident au retour de toutes les personnes déplacées si elles le souhaitent et accélèrent le retour des propriétés saisies ; et
(f) démobilisent les milices locales et veillent à ce qu’elles n’agissent pas comme une force de police parallèle.
8. Maintenir leur coordination en s’appuyant sur le consensus faisant une priorité de la restauration de l’État de droit et de l’espace démocratique à travers le pays et maintenir la pression sur les deux camps pour qu’ils progressent vers une véritable culture pluraliste garantissant les droits civils et politiques des népalais.
9. Apporter leur soutien à la mission de surveillance des Nations unies par :
(a) du personnel et notamment par l’identification et la préparation de candidats aussitôt que possible ;
(b) des encouragements politiques explicites, notamment de la part des missions à Katmandou ; et par
(c) une coopération avec les Nations unies pour élargir l’espace politique par le biais d’une bonne administration publique et d’une assistance policière.
10. Apporter une assistance efficace en matière de développement, de reconstruction et dans d’autres domaines applicables à une période d’après-guerre :
(a) en utilisant des critères stricts, en particulier au niveau local, pour la distribution de l’aide destinée à rétablir le gouvernement local et en ne versant les fonds que lorsque certains objectifs mesurables sont atteints, par exemple le redéploiement de la police ou la mise en place de Comités de développement villageois et l’entrée en fonction de leurs secrétaires ;
(b) en donnant la priorité à une assistance qui soutienne l’ouverture de l’espace politique et l’État de droit, avant même l’aide pour des questions relatives aux affaires de sécurité comme le cantonnement et le désarmement, la démobilisation et la réintégration (DDR) ;
(c) en veillant à ce que les projets proposés emportent l’adhésion de toutes les parties au processus de paix ;
(d) en appuyant le processus électoral par un financement, en aidant la mission de surveillance des Nations unies (qui serait sans doute la mieux placée pour coordonner l’assistance électorale) et en consolidant la commission électorale, même après les élections ; et
(e) en aidant le gouvernement à élaborer, notamment par des consultations, un programme de justice de transition qui offre aux citoyens un éventail d’options et qui puisse susciter le soutien du public.
Katmandou/Bruxelles, 15 décembre 2006