Le processus constitutionnel au Népal
Rapport Asie N°128
26 févr. 2007
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SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
Suite à la formation d’un parlement intérimaire qui regroupe les principaux partis politiques et les maoïstes, le processus de paix au Népal dépend désormais de la rédaction d’une constitution qui mette fin de manière permanente au conflit, qui réponde au mécontentement généralisé à l’origine de celui-ci et qui prémunisse le pays contre l’émergence de nouvelles violences. La plupart des acteurs politiques ont accepté la demande des maoïstes, qui réclament la formation d’une assemblée constituante chargée d’élaborer un nouveau système politique. Les royalistes s’inquiètent quant à eux du futur de la monarchie, qui a de fait été suspendue. Le plus grand défi est désormais de maintenir un consensus au niveau des dirigeants tout en consolidant un processus impliquant une grande variété d’acteurs afin de limiter le champ d’action d’éventuels semeurs de troubles et de garantir une légitimité populaire sur le long terme. Les troubles qui ont récemment secoué les plaines du Téraï illustrent le danger qu’il y a à ignorer le mécontentement populaire. Les principaux acteurs politiques doivent préparer sérieusement leur participation à l’Assemblée constituante. Sous la houlette de la mission des Nations unies au Népal récemment créée (la MINUN), la communauté internationale devrait, d’une part, faire pression sur les parties pour qu’elles respectent à la fois les engagements qu’elles ont pris dans le cadre de l’accord de paix global et les normes internationales et, d’autre part, apporter une assistance technique au processus électoral.
La constitution intérimaire promulguée le 15 janvier 2007 a mis en place un cadre juridique pour la révision de la constitution et repris les principes directeurs qui avaient été convenus lors des négociations entre les parties. Deux objectifs vont de pair dans le cadre du processus de rédaction de la nouvelle constitution : la consolidation de la paix et une réforme politique à plus long terme. Ce processus constitutionnel offre l’occasion de consolider l’intégration des maoïstes dans le courant politique dominant, de déterminer l’avenir de la monarchie et de combler des fissures ethniques, régionales et de castes déjà anciennes. Pour mener à bien ce processus, il faudra établir un équilibre délicat entre les revendications des élites et une large participation du public. Si l’équipe dirigeante qui regroupe le parti principal et les maoïstes ne parvient pas à équilibrer ces demandes parfois contradictoires ou si le processus tombe en panne, le Népal pourrait connaître un regain de violence.
On observe aussi des tensions au sujet du calendrier de mise en œuvre : un processus rapide profiterait de la dynamique initiée avec la signature de l’accord de paix mais risquerait de ne pas aller au fond des choses. Les élections et l’assemblée ne seront pas parfaites mais elles devront être suffisamment efficaces : les élections doivent être convaincantes et l’assemblée doit être vue comme travaillant de manière adéquate. Un nombre limité d’acteurs nationaux et internationaux, notamment les dirigeants du parti principal et l’Inde, jugeront de l’équité des élections. Si leurs conclusions ne correspondaient pas à l’humeur internationale (ce fut le cas à plusieurs reprises par le passé), on pourrait s’attendre à l’émergence de nouveaux problèmes.
Le processus constitutionnel doit établir un équilibre complexe entre les élites. Il doit donner de l’espace politique aux maoïstes tout en limitant leurs possibilités de recourir à la violence ou à la coercition contre leurs opposants politiques. La consolidation d’un système politique multipartite renforcera naturellement les partis politiques dominants mais accentuera sur le court terme leurs différences et pourrait encourager un retour aux tactiques politiques qui prévalaient au parlement et qui étaient loin d’être exemplaires. La transition du rôle du palais royal dans le système politique népalais pourrait également présenter des difficultés : les responsables politiques ont habilement dépossédé la royauté de tous ses pouvoirs de manière progressive, sans prendre le risque de provoquer une réaction violente. Mais une tentative de modifier de manière décisive les structures de pouvoirs traditionnelles se heurtera à la résistance des institutions conservatrices – non seulement le palais royal mais aussi des éléments de l’armée, du pouvoir judiciaire et de la bureaucratie.
Jusqu’à présent, le processus constitutionnel s’est attelé à la formation d’un consensus parmi les élites au détriment d’un débat politique ou d’une consultation populaire significatifs. Des négociations à huis clos ont été menées sous le contrôle d’une poignée de responsables de l’Alliance des sept partis (ASP) et de maoïstes ; un contrôle parlementaire limité n’a même pas reconnu le concept d’opposition. La constitution intérimaire attribue au Premier ministre et au gouvernement de larges pouvoirs qui ne sont soumis qu’à des contrôles minimaux ; le compromis passé sur l’indépendance des institutions, par exemple la justice, a affaibli le principe de séparation des pouvoirs. Certaines dispositions, comme celle prévoyant un droit de grâce illimité, semblent indiquer que ces arrangements intérimaires pourraient permettre à l’élite politique de balayer les méfaits du passé sous le tapis.
Il serait exagéré de parler d’une “nouvelle dictature” mais il est vrai que le processus de paix a jusqu’à présent davantage favorisé une oligarchie réunissant les dirigeants des partis politiques plutôt qu’une véritable démocratie populaire. Les responsables des partis n’ont pas fait preuve d’un grand intérêt pour le pluralisme : le parlement intérimaire n’aura pas d’opposition officielle ; les royalistes pourraient être exclus de l’assemblée constituante ; il sera très difficile pour de nouveaux partis de s’inscrire pour les élections et, de toutes façons, des décisions “de consensus” laisseront la plus grande partie du pouvoir entre les mains des dirigeants des partis. La négociation en amont des questions importantes menace également de nuire au processus constitutionnel. Par exemple, la réponse des maoïstes et de l’ASP au mécontentement populaire observé dans le Téraï fut de présenter des propositions en faveur du fédéralisme, évitant ainsi une discussion sérieuse sur l’une des principales préoccupations de l’assemblée constituante.
L’abrogation de la constitution de 1990 montre qu’un nouvel ordre constitutionnel n’acquerra une légitimité que s’il procède d’une participation du public visible. Divers efforts pour éduquer la population en ce sens ont déjà commencé, que ce soit par des initiatives locales ou par des projets bénéficiant de financements internationaux, et on s’attend désormais à des changements considérables dans ce domaine. Toutefois, il n’existe aucune structure institutionnelle pour canaliser et traiter les résultats des consultations populaires. La commission de rédaction de la constitution intérimaire a sollicité la participation du public mais ne disposait pas d’un mandat suffisamment clair ni des mécanismes adéquats pour examiner les propositions reçues. La version qu’elle a présentée a donc entraîné la frustration et le mécontentement du public. L’assemblée constituante devra faire mieux si elle souhaite assurer une plus grande légitimité au nouveau texte.
Par ailleurs, les principaux partis n’ont guère accordé d’attention aux difficiles questions de procédure qu’implique la réforme constitutionnelle. Peu d’entre eux ont initié des changements internes pour régler leurs problèmes de corruption, de clientélisme et d’exclusion, qui ont généré un soutien populaire en faveur des maoïstes. Pourtant, renforcer la démocratie au sein des partis et leur responsabilité serait directement profitable au processus constitutionnel.
Les maoïstes avaient accepté de rejoindre le système politique multipartite en novembre 2005. Ils ont besoin de la période de transition et des élections de l’assemblée constituante, prévues pour juin 2007, pour justifier cette stratégie auprès des cadres de leur parti. Ceci pourrait les encourager à démocratiser le parti communiste et à promouvoir leur programme populiste par une véritable campagne politique ouverte mais ils pourraient aussi être tentés de continuer à employer les tactiques d’intimidation et de coercition dont ils sont familiers. Il est difficile aujourd’hui de cerner leurs véritables intentions : s’ils n’ont pas abandonné tous les moyens illégitimes auxquels ils avaient habituellement recours, ils s’efforcent cependant de se donner une image plus modérée et plus ouverte au compromis.
Il faut finalement porter au crédit du gouvernement népalais et des maoïstes que le processus de paix a été davantage mené au niveau national qu’il n’a été imposé par la communauté internationale, et que les principaux acteurs politiques népalais ont bien voulu admettre les erreurs passées et en tirer les leçons. La communauté internationale a néanmoins un rôle important à jouer, même s’il n’est qu’auxiliaire, dans le soutien du processus de rédaction de la constitution. En plus de financer l’éducation de la population en vue de sa participation à la rédaction de ce texte, les donateurs devraient tirer parti du considérable capital intellectuel du pays, par exemple en finançant l’organisation d’événements mettant en jeu des universitaires, des juristes et des activistes locaux (publications, émissions radiophoniques, articles de presse). Au contraire, une aide qui se bornerait à reproduire au Népal des modèles employés ailleurs ou qui se contenterait de poursuivre les petits objectifs politiques des donateurs serait certainement contreproductive.
1. S’engager publiquement à ce que les représentants élus de l’assemblée constituante respectent les principes repris dans le préambule de l’accord de paix global afin que la nouvelle constitution reflète ces principes.
2. Prendre un engagement public avant que l’assemblée constituante ne se réunisse afin d’éviter de sacrifier les objectifs constitutionnels pour des objectifs législatifs à court terme.
3. Conformément à l’article 79 de la constitution intérimaire, promulguer une loi qui établisse des procédures transparentes de fixation de l’ordre du jour des sessions de l’assemblée constituante, aussi bien pour les séances plénières que des commissions.
4. Mettre en place une commission de professionnels dont le mandat lui permettrait de :
(a) proposer des dispositions constitutionnelles ;
(b) gérer un processus de gestion des contributions de la population à la rédaction de la constitution, notamment en développent du matériel d’éducation destiné au public et en facilitant les contributions populaires ;
(c) synthétiser et analyser les contributions populaires et préparer un résumé détaillé des thèmes abordés et des demandes exprimées par le public ;
(d) rédiger un rapport précisant la façon dont ces contributions ont été examinées par l’assemblée constituante et comment elles ont été, dans la mesure du possible, intégrées dans la constitution ; et
(e) informer le public de manière efficace sur les progrès en cours et à venir dans le cadre des préparations et du fonctionnement de l’assemblée constituante.
5. Préciser que le mandat de l’assemblée constituante en sa capacité de législateur sera interprété de façon restrictive pour ne couvrir que les questions qui doivent être résolues avant la création et la convocation d’un parlement élu en application de la nouvelle constitution.
6. Promulguer une règlementation pour assurer la transparence des délibérations de l’assemblée constituante, par exemple en prévoyant que toutes les sessions plénières soient ouvertes au public et couvertes par les médias et en limitant le nombre de sessions en commissions restreintes.
7. Faire preuve de la volonté d’engager un débat sérieux avec les partis qui ne sont pas représentés au gouvernement afin de les encourager à jouer le rôle d’une opposition constructive.
8. Mener à bien des réformes internes en application de l’article 142(3)(c) de la constitution intérimaire, notamment en introduisant des quotas minimum afin d’améliorer la représentation et la participation des femmes et des minorités comme les Dalits et autres groupes ethniques dans les organes des partis et dans les comités centraux.
9. Mettre en place des règles internes visant à promouvoir la transparence et à stimuler le débat afin de réduire l’importance du clientélisme dans les prises de décision au sein des partis.
10. Renouveler l’engagement pris dans le cadre de l’accord de paix global d’initier un processus constituant “sans aucune peur” :
(a) en annonçant qu’il n’interférera pas dans les efforts privés et du gouvernement pour inciter la population à contribuer à la réforme constitutionnelle ;
(b) en permettant à la police, comme convenu dans l’accord de paix, de maintenir l’ordre et de mener des enquêtes sur les activités criminelles ; et
(c) en s’engageant publiquement à respecter la liberté d’expression et d’association politique des autres partis et autres entités engagées dans la mobilisation ou l’éducation du public lors des préparations de l’assemblée constituante.
11. Poursuivre leur coordination et éviter les efforts contradictoires ou qui font double emploi en se consultant et, le cas échéant (par exemple, pour l’assistance électorale), en ayant recours aux capacités de coordination de la mission des Nations unies au Népal.
12. Utiliser le Forum pour le développement du Népal à venir afin d’élaborer une approche coordonnée pour l’aide au développement ainsi qu’un soutien au processus de paix.
13. Faciliter un processus inclusif et efficace de consultation publique durant les préparations de l’assemblée constituante :
(a) en apportant un soutien politique, pratique et financier à la surveillance du cessez-le-feu et à la création d’un espace démocratique au Népal, par exemple en renforçant des institutions comme la Commission nationale des droits de l’Homme ;
(b) en maintenant la pression sur les maoïstes afin qu’ils s’abstiennent de recourir à la violence politique ;
(c) en encourageant le financement d’émissions de radio et de télévision ainsi que de livres et d’articles produits par des Népalais et qui élargissent et clarifient le débat sur les questions constitutionnelles ; et
(d) en fournissant une assistance financière et technique dans l’éventualité où le gouvernement créerait une commission chargée de recevoir et traiter les contributions du public.
14. Apporter un financement à un processus de consultation populaire inclusif et efficace et, dans le même temps :
(a) contrôler le financement consacré à l’éducation populaire afin de veiller à ce que les projets bénéficient aux groupes ciblés plutôt qu’à leurs seuls promoteurs ; et
(b) éviter de financer des experts étrangers qui chercheraient à reproduire au Népal des modèles constitutionnels utilisés à l’étranger.
15. Offrir un soutien technique aux efforts faits en interne par les partis politiques pour encourager l’examen des questions constitutionnelles, sans faire pression pour reproduire des modèles constitutionnels employés à l’étranger
Katmandou/Bruxelles, 26 février 2007