Les plaines du Teraï au Népal : une région troublée

Rapport Asie N°136 9 juil. 2007

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SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS

Les manifestations organisées dans les plaines du Teraï ont révélé les faiblesses du processus de paix au Népal. Elles pourraient faire dérailler le train des élections de l’assemblée constituante au mois de novembre et, en cas de mauvaise gestion de ces soulèvements, pourraient déclencher une nouvelle forme de conflit. Les Madhesis, habitants des plaines représentant environ un tiers de la population du pays, ont protesté, parfois violemment, contre la discrimination qui les a dans les faits exclus de la vie publique. Des semaines de manifestations et d’affrontements opposant les rivaux politiques ont récemment fait plusieurs dizaines de morts. Le gouvernement a bien proposé de réfléchir à une représentation politique accrue, à l’usage de la discrimination positive en faveur des groupes marginalisés ou au fédéralisme mais il traîne des pieds quand il s’agit d’amorcer un dialogue. La tension monte depuis des années mais a largement été ignorée par les élites politiques et les observateurs internationaux et l’escalade des manifestations a même choqué leurs représentants. Les problèmes ne pourront être résolus qu’en renforçant le processus politique national et en le rendant à la fois inclusif et réactif, en commençant par organiser des élections libres et régulières pour former une assemblée constituante dans l’année.

Les plaines du Teraï s’étendent le long de la frontière sud et abritent la moitié de la population népalaise, dont nombre ne sont pas issus de la communauté madhesi (des groupes ethniques à la fois indigènes et récemment venus des collines). Bénéficiant d’infrastructures, d’une agriculture, et d’un développement industriel relativement satisfaisants et d’une porte vers l’Inde grâce à une frontière ouverte, le Teraï est une région essentielle sur le plan économique. Mais elle est également particulièrement importante politiquement parlant : c’est à la fois un bastion historique des grands partis et le seul axe routier entre des districts des collines et montagnes qui seraient autrement inaccessibles.

Les chefs du mouvement madhesi doivent prendre une décision difficile : ils ont mobilisé le soutien public mais ont également irrité certaines sections locales importantes. Il faut maintenant choisir entre une stratégie de compromis et une confrontation sans répit. Le Madhesi Janadhikar Forum (MJF) est devenu une puissante organisation parapluie mais il manque d’organisation et de stratégie politique claire. Il fait son entrée dans l’arène politique mais s’il veut affronter les partis en place, il devra d’abord faire face à ses rivaux madhesi en lice pour les mêmes votes. De plus, les groupes armés madhesi prolifèrent. Certains ont vu leurs effectifs grimper rapidement, et leurs stratégies et comportements vont affecter le processus politique.

L’humeur des habitants du Teraï est de plus en plus au conflit, et la relation de confiance entre la plupart des Madhesi et le gouvernement s’est fortement dégradée. Selon la plupart, les violences vont probablement se poursuivre. Des griefs non résolus et le contrecoup de l’insurrection maoïste, qui n’a pas laissé de place à la réconciliation et qui a accru la tolérance envers la violence, créent un mélange explosif. Les émeutes ont laissé entrevoir une lueur d’espoir aux royalistes ultraconservateurs et aux fondamentalistes hindous, notamment de l’autre côté de la frontière, qui y voient l’occasion d’interrompre le processus de paix.

Les principaux partis ont modifié leur rhétorique mais sont plus réticents que jamais à s’engager en faveur d’un système plus inclusif. Les grèves dans les plaines du Teraï ont fait pression sur Katmandou mais pas suffisamment pour obtenir des concessions immédiates. Les grands partis, en particulier le Congrès népalais, comptent sur leur électorat fidèle du Teraï mais ne savent pas vraiment comment se positionner face à ces changements permanents. Incapables de rivaliser avec le radicalisme des groupes madhesi, ils n’ont pas non plus réussi à mettre en valeur les points positifs de leur bilan, la réforme de la législation sur la citoyenneté. La compétition, au sein du gouvernement de coalition, freine toute tentative d’action audacieuse. Pour les maoïstes, la violence dans le Teraï a été révélatrice : dirigée surtout contre leurs cadres, elle a ébranlé leur apparente domination. Ils demeurent néanmoins bien organisés, politiquement cohérents et déterminés à réaffirmer leur position.

S’engager dans des négociations sérieuses sera un processus délicat, car aucun parti n’acceptera de perdre la face. Mais les questions importantes sont posées clairement et permettent d’aboutir à un compromis raisonnable :

• représentation équitable : il est indispensable de s’assurer que le système électoral confère aux Madhesi un véritable rôle dans l’assemblée constituante ;
• fédéralisme et autonomie : le gouvernement doit encore traduire son engagement en faveur du fédéralisme en actes ; sans devancer l’assemblée constituante, il doit, pour prouver le sérieux de son projet, passer certaines étapes, telles que la création d’une commission de recherche technique qui serait à même d’élaborer une base de connaissances qui servirait aux futurs débats ;
• reconstruction de la confiance : la confiance en le gouvernement national et local ne pourra être rétablie que grâce à une gouvernance décente, à une sécurité publique fondée sur le consentement des communautés locales et des services mieux assurés ;
• réparation des violentes répressions de manifestations : il faut répondre aux demandes de compensation, respecter des manifestants décédés et encourager les commissions d’enquête, et
• progression vers l’usage de la discrimination positive : certaines initiatives à court terme afin d’améliorer la représentation des Madhesi dans les parties et organes étatiques pourraient jeter les bases de mesures à plus long terme pour mettre fin aux inégalités.

Régler le problème des plaines du Téraï implique de régler d’abord certaines questions à Katmandou pour ensuite affronter non seulement celui des Madhesi mais aussi celui de tous les groupes exclus. Lorsqu’ils s’intéressent à leurs griefs et cherchent une résolution, les partis doivent faire preuve d’unité et passer par une assemblée constituante élue et légitime, afin de trouver une solution durable. Cela requiert un changement de vision et une habile stratégie d’équilibre politique. Le gouvernement de Katmandou doit agir immédiatement pour regagner la confiance des Madhesi, mais se prononcer sur d’autres questions majeures avant les élections de l’assemblée constituante pourrait compromettre le processus constitutionnel. En dépit de l’instabilité, il est toujours possible et même indispensable d’organiser les élections. Mais la refonte de l’identité de l’État et des institutions pour permettre à tous les citoyens de sentir qu’ils font partie de la nation est un travail de longue haleine qui posera des problèmes au sein de l’assemblée constituante mais aussi à l’extérieur.

Recommandations

Au gouvernement népalais :

1.  Répondre aux exigences légitimes de participation politique des groupes exclus (pas seulement ceux dont les manifestations ont attiré l’attention) en :

(a)  s’engageant à débattre des revendications, non seulement avec les responsables des mouvements contestataires mais aussi avec les parlementaires concernés, les représentants des communautés locales et de la société civile, et à y répondre ;

(b)  lançant des discussions officieuses pour amener les factions armées à entrer dans un dialogue pacifique, tout en indiquant qu’ils doivent s’inscrire dans le processus politique ; et

(c)  en utilisant tous les moyens à disposition pour contrôler les groupes armés créés en réaction au mouvement madhesi, les amener à la table des négociations et prévenir la communalisation des questions du Teraï.

2.  Afficher sa volonté de consentir à des concessions en vertu du principe de l’égalité des droits pour tous les citoyens en :

(a)  remaniant le système électoral de manière à assurer une représentation équitable aux Madhesi et à tous les autres groupes marginalisés, notamment grâce à un nouveau tracé des frontières des circonscriptions si le système électoral mixte est retenu ;

(b)  améliorant la communication : l’approche du gouvernement doit être clairement expliquée et les moyens d’inviter les citoyens à présenter leurs griefs et de les écouter doivent être mis en œuvre ;

(c)  envoyant des chefs de parti dans les plaines du Teraï, au nom des huit partis plutôt qu’individuellement, pour expliquer les initiatives du gouvernement visant à rééquilibrer la représentation et faire de l’assemblée constituante un lieu de débat politique positif et inclusif ;

(d)  mettant en place des mesures concrètes de discrimination positive afin d’augmenter la présence des Madhesi dans la fonction publique ;

(e)  commençant à réfléchir aux différentes options proposées par le système fédéraliste, de leurs implications et de la manière de les mettre en place ; et

(f)  en respectant les Madhesi tués lors des manifestations, en versant des sommes compensatoires aux familles et aux blessés, en soutenant le travail de la commission d’enquête sur la gestion du mouvement par l’État et en garantissant que ses recommandations ne seront pas ignorées.

3.  Faire preuve d’un solide engagement en faveur des élections de l’assemblée constituante en :

(a)  se prononçant  dès que  possible en faveur d’un système électoral acceptable, de préférence en s’assurant que la Commission de délimitation des circonscriptions électorales rendra une nouvelle proposition, dans la période supplémentaire dont elle dispose, qui réponde aux craintes des Madhesi en termes de charcutage électoral ;

(b)  annonçant un agenda électoral réaliste ;

(c)  créant des plans de sécurité pour les élections avec le soutien de toutes les circonscriptions et des communautés politiques ; et

(d)  en affirmant que les autres questions ne devraient pas être réglées par d’autres amendements à la Constitution provisoire mais devraient plutôt être confiés à l’assemblée constituante, seul forum légitime pour les résoudre. 

4.  Rétablir l’autorité publique et restaurer la confiance en l’administration locale et les forces de sécurité en :

(a)  améliorant les relations intercommunautaires grâce à des rencontres entre les représentants élus des districts et les acteurs politiques et intellectuels madhesi ; en organisant des rencontres pour écouter les craintes de la population et y répondre ; et en s’assurant que les bureaux locaux du gouvernement disposent de suffisamment de personnel, remplissent correctement leurs tâches et sont plus accessibles ;

(b)  équilibrant le déploiement de la police armée avec davantage de police civile et de proximité ;

(c)  lançant un débat sur l’usage de la discrimination positive pour réduire les déséquilibres ethniques et régionaux au sein des forces de sécurité par le recrutement, la formation et la promotion ; et

(d)  en réfléchissant au transfert des administrateurs de district et aux chefs de police responsables d’actions sécuritaires abusives et à l’affectation de plus de représentants madhesi dans les districts sensibles.

Aux leaders politiques madhesi et aux relais d’opinion :

5.  Continuer à faire pression pour une représentation électorale équitable et l’entrée dans le cadre de l’assemblée constituante en :

(a)  rejetant la violence, élaborant des formes de protestation qui n’affectent pas de manière négative la vie économique et sociale dans les plaines du Teraï et amener les groupes armés dans le processus politique ;

(b)  prenant part aux élections de l’assemblée constituante ;

(c)  faisant preuve de flexibilité dans le nouveau système électoral si le gouvernement s’engage à assurer une représentation équitable ; et

(d)  en participant à la commission d’enquête et en cherchant à répondre aux doléances par la voie juridique.

6.  Éviter de reproduire des modèles d’exclusion au niveau régional et travailler à réduire les tensions communautaires en :

(a)  laissant les femmes s’exprimer au sein du mouvement et dans les délégations négociatrices ;

(b)  assurant la représentation des musulmans, des communautés teraï janajati et de toutes les castes hindoues, notamment les Dalits ; et

(c)  en n’exigeant pas une identité madhesi unitaire si certaines communautés la considèrent inacceptable.

Aux partis politiques nationaux :

7.  Consulter les groupes exclus au sein des partis mais aussi en dehors, et commencer à examiner les questions qui leur sont chères, telles que le fédéralisme et la discrimination positive.

8.  Élaborer un consensus entre les huit partis à chaque fois que cela s’avère possible et impliquer également les parties non représentées au gouvernement, notamment l’opposition officielle au Parlement.

9.  Mettre en œuvre les engagements de l’accord de paix global en matière de représentation des communautés marginalisées dans les partis, chercher comment améliorer la représentativité des chefs de parti et accorder plus d’attention aux préoccupations des Madhesi et d’autres activistes au sein des partis.

À la mission des Nations unies au Népal (MINUNEP) :

10.  Apporter davantage de soutien technique aux débats entre les partis sur la création de nouveaux modèles électoraux.

À la communauté internationale :

11.  Continuer à soutenir le processus de paix, insister sur le respect des principes inscrits dans les accords de paix et pour la mise en place complète de l’accord de paix global et de la Constitution provisoire.

12.  Maintenir la dynamique électorale au moyen d’une pression politique positive et d’un soutien pratique, saluer l’éventuelle annonce d’un agenda électoral réaliste et continuer promouvoir le processus sur la scène publique.

13.  Soutenir les exigences des Madhesi et des autres groupes et plaider pour qu’elles soient satisfaites dans le cadre de l’accord de paix et conformément à ses principes.

14.  Les bailleurs de fonds qui proposent une aide au développement et au processus de paix devraient prévoir de l’aide supplémentaire pour le renforcement des capacités de la société civile madhesi et soutenir des travaux scientifiques indépendants sur les questions concernant toutes les communautés marginalisées.  

Katmandou/Bruxelles, 9 juillet 2007