Népal : la paix reportée

Briefing Asie N°72 18 déc. 2007

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SYNTHÈSE

Les progrès du Népal sur la voie d’une paix durable sont aujourd’hui gravement compromis mais rien ne semble encore irréparable. Les élections de l’Assemblée constituante (AC) ont été reportées une nouvelle fois, reflétant les échecs de mise en œuvre de l’Accord de paix global (APG) signé en novembre 2006 et le manque de volonté à s’en tenir au processus sur lequel on s’était entendu alors. Les responsables politiques népalais se sont désormais engagés à forger un nouveau consensus et à organiser les élections d’ici la mi-avril 2008 mais ils leur reste toujours à régler les problèmes qui avaient provoqué leurs précédents reports. À la suspicion ambiante entre les partis – notamment entre le Congrès népalais (CN) qui domine le gouvernement et les Maoïstes, qui n’y sont toujours pas représentés – fait écho la confiance vacillante de la population : quelles que soient les promesses qu’on leur fait, les électeurs estiment en général que les politiciens préfèrent s’accrocher au pouvoir plutôt que rendre des comptes à l’électorat. L’ensemble des partis doivent de toute urgence donner un nouvel élan au processus de paix et s’efforcer de regagner la confiance du public et de gagner en légitimité. La communauté internationale peut les y aider mais elle doit également maintenir la pression afin de garder le processus de paix et les élections sur les rails.

Dès le départ, le processus de paix s’est davantage fondé sur une convergence d’intérêts que sur une vision commune. La menace d’une monarchie renaissante a poussé les partis dominants et les maoïstes à s’allier, mais le seul véritable intérêt qu’ils partagent encore aujourd’hui est de se maintenir au pouvoir. Même lorsque les élections semblaient être en bonne voie, aucun parti n’avait vraiment foi en les appels qui s’élevaient alors pour une plus large participation de la population au processus constitutionnel.  La pression populaire pour faire avancer ce processus n’est sans doute pas un sujet d’inquiétude pour les responsables politiques. La société civile est divisée et le public n’a pas beaucoup d’options à sa portée pour faire pression sur la classe politique ; elle pourrait en dernier recours organiser un mouvement de masse mais cette option demeure pour le moment fort improbable. Il n’y a pas beaucoup de place pour des propositions constructives et l’opposition parlementaire est faible et sans assise constitutionnelle.

Le plan de paix n’était pas défaillant en lui-même mais son succès dépendait de la volonté de tous les partis de réformer leur comportement politique, changement qui aurait dû s’opérer avec la mise en œuvre des engagements pris, à commencer par l’accord de novembre 2005 signé entre les partis dominants et les maoïstes. Le plan de paix repoussait également le règlement d’un certain nombre de questions cruciales à une date ultérieure non précisée. L’érosion d’une plateforme commune n’est donc pas surprenante. Le consensus qui existait sur le partage du pouvoir s’en va en fumée pour des problèmes de loyauté partisane et des querelles liées au népotisme. Face à la perspective des prochaines élections, les manœuvres se sont multipliées et l’unité a faibli encore davantage. Bien que le dialogue ne soit pas rompu, les récriminations entre les partis se sont amplifiées.

De nouvelles options vont probablement se faire jour, bien qu’aucune encore n’apparaisse comme suffisamment attrayante pour susciter un soutien décisif. Il se peut que l’éventualité d’une nouvelle “alliance nationaliste” (qui pousse maoïstes et chefs rebelles du CN à courtiser l’électorat royaliste) serve pour l’heure de tactique de négociation mais elle ne fait que souligner la fragilité de l’alliance actuelle entre les sept partis au gouvernement. Or, cette fragilité n’est pas sans conséquences : la constitution intérimaire ne peut fonctionner sans l’unité de ces partis. Ceux qui tiennent les rennes du pouvoir, de même que le Palais et l’Armée, ne seront sans doute pas déçus en cas d’un nouveau report des élections, mais la nation n’a aucun bénéfice à tirer de la prolongation de la situation actuelle. Une telle évolution pourrait assurer une certaine stabilité à Katmandou et donner un second souffle à une nouvelle formule de partage du pouvoir, mais les jeux politiques dans la capitale reflètent de moins en moins les réalités d’un pays en pleines turbulences.

Maintenir l’unité d’une nation de plus en plus mécontente exige davantage qu’une simple redistribution des pouvoirs. Cela demande des actions concrètes plutôt que les habituelles négociations rondement menées dans les coulisses du pouvoir, qui sont de moins en moins crédibles. Les deux armées en présence commencent à exercer une influence croissante sur les positions des deux camps ; ni l’une ni l’autre n’ont été défaites et chacune d’entre elles voudraient poser ses propres règles. Les combattants maoïstes ont déjà quitté leurs cantonnements en nombre ; lorsque les Nations unies auront terminé leurs vérifications, des milliers de combattants auront rendu les armes mais aucun plan réaliste n’a été élaboré pour assurer leur réintégration dans la société. Les structures parallèles mises en place par les maoïstes, notamment la Ligue des jeunes communistes (YCL), qui était déjà dirigée par des officiers de l’Armée de libération populaire (PLA), maintiennent leur emprise sur une bonne partie du pays. Ailleurs, les mouvements identitaires poursuivent leurs calculs politiques et ne font rien pour garantir l’ordre public. La démission de plusieurs parlementaires Madhesi, y compris un ministre du Congrès népalais, pour former un nouveau parti donne à penser que les troubles Tarai pourraient bien finalement affecter le jeu politique national.

Étant donnée l’instabilité dont il souffre, le Népal risque de retomber dans le conflit même si aucun parti en jeu n’entreprend d’actions en ce sens. Il reste toujours deux armées intactes prêtes à se battre. Cette structure fondamentalement combative fait échec à toute tentative d’instaurer la confiance entre les parties. La population, qui a perdu ses illusions, ne sera guère enthousiaste à l’idée de défendre des partis qui n’ont pas tenu leurs promesses de réformes et se contentent de briguer un nouveau mandat. Beaucoup craignent qu’on ait déjà raté l’opportunité de garantir la paix et le changement institutionnel. Ce sont les groupes militants qui ont à y gagner. Le seul signe positif en vue est que la totalité des partis admettent que la mise en œuvre des accords existants est une priorité. Si, dans le même temps, ils montrent une volonté de réunir les conditions nécessaires à la tenue d’élections d’ici la mi-avril 2008 comme promis, il pourrait s’ensuivre un véritable soutien populaire et la stabilisation du pays.

Les sept partis au pouvoir (gouvernement et Maoïstes) devraient :

• préserver l’unité du pays en combinant des mesures immédiates d’instauration de la confiance, par la réaffirmation conjointe de la vision partagée reprise dans l’APG, par le développement de procédures de prise de décision consensuelles et par la négociation transparente d’un accord de partage du pouvoir afin de ramener les maoïstes au sein du gouvernement, y compris si nécessaire par un remaniement ministériel et des discussions quant à la forme que prendra le gouvernement consensuel à l’issue des élections ;
• démontrer leur engagement, les maoïstes en cessant leurs activités parallèles et autres violations de l’APG, et les autres partis en montrant l’exemple et en respectant leurs propres engagements de manière non partiale ;
• entamer des discussions avec les autres partis représentés au parlement ou inscrits pour les élections et avec la société civile afin de générer un soutien plus large au processus électoral et au processus de paix, notamment grâce à des mécanismes spécifiques permettant d’établir un consensus ;
• évaluer les progrès de la mise en œuvre de l’Accord de paix global et des accords consécutifs, donner mandat aux comités prévus dans ces accords (qui rendront compte de leurs travaux au public régulièrement) et se pencher sur les problèmes qui avaient été ignorés lors des précédentes négociations en entamant des discussions sur des thèmes comme la réforme du secteur de la sécurité (RSS) ;
• réviser le rôle du ministère de la Paix et de la Reconstruction aux mains du CN et envisager de créer un mécanisme mettant en jeu l’ensemble des partis pour surveiller l’accord de paix sous le contrôle d’un organisme indépendant ;
• recentrer leurs efforts sur le processus constitutionnel, en instaurant des mécanismes en vue de la participation du public afin de garantir que ce processus a un sens et de convaincre les Népalais que les élections sont une affaire sérieuse ;
• élaborer un plan de sécurité publique viable pour restaurer la confiance en la police, faire respecter l’autorité de la loi et mettre fin à l’impunité des acteurs aussi bien étatiques que non-étatiques, et rétablir le gouvernement local sur la base au minimum d’un consensus entre les sept partis et la communauté ; et
• se concentrer davantage sur l’inclusion politique, en commençant par mettre en œuvre les accords relatifs à la représentation des femmes, des janajatis, des Madhesis, des Dalits et des autres groupes.

Les acteurs internationaux devraient quant à eux :

• s’accorder sur un message commun insistant sur la nécessité d’une feuille de route pour les élections, offrir leur soutien et rappeler à tous que la reconnaissance internationale ne peut se faire qu’à la condition d’un engagement prouvé envers la paix et la démocratie ;
• la mission des Nations unies au Népal (MINUN) devrait continuer à clarifier son rôle et améliorer la communication avec le public pour contrer les critiques concernant son manque de transparence ; et
• les bailleurs ne devraient soutenir que les projets qui ont reçu l’approbation de la totalité des parties et qui sont de toute évidence compatibles avec les objectifs du processus de paix, y compris en renforçant la gouvernance locale pour contribuer à l’instauration de la confiance et à la fourniture de services aux communautés locales, afin de leur donner le sentiment qu’elles reçoivent les dividendes de la paix.

Katmandou/Bruxelles, 18 décembre 2007