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"Décentralisation" au Pakistan: Réforme ou régression?

Rapport Asie N°77 22 mars 2004

This report is currently only available in English.

SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS

Le gouvernement militaire pakistanais a lancé une campagne de décentralisation politique en 2000 destinée, selon lui, à transférer les pouvoirs administratifs et financiers aux gouvernements locaux. Le projet consistait à renforcer le contrôle et la responsabilité au niveau local, et selon les termes du Président Pervez Moucharraf: "donner du pouvoir aux déshérités". Dans la pratique, cependant, cela s'est traduit par un évincement des partis politiques établis et une perte de pouvoir pour les provinces, sans que rien de significatif ne soit entrepris pour réduire la corruption ou établir une responsabilité claire au niveau local. Loin de rehausser la démocratie, les réformes ont renforcé l'ordre militaire et pourraient réellement accroître les risques de conflit interne.

Selon le plan de "décentralisation" annoncé en août 2000, les gouvernements locaux devaient être élus sur la base d'élections proscrites aux partis politiques et échelonnées entre décembre 2000 et juillet 2001. Des gouvernements de districts (équivalent du canton français) et de sous-districts ont été mis en place dans 101 districts, y compris dans quatre villes. Conformément à l'Ordonnance 2001 de Gouvernement Local de province, chacun d'eux dispose d'un Nazim et d'un Naib Nazim (respectivement maire et maire-adjoint), d'un conseil élu et d'une administration.

A l'instar des précédents projets de gouvernement local, Moucharraf a appelé au ré-établissement au niveau des districts et sous-districts de conseils élus locaux. Ce plan promettait une autonomie substantielle pour les élus locaux et, plus remarquablement, plaça un élu à la tête de l'ensemble de l'administration, de la gestion et du développement de chaque district, inversant un système vieux d'un siècle qui subordonnait les élus politiques aux bureaucrates.

Le projet de Moucharraf semblait avoir en apparence pour objectif d'asseoir une véritable démocratie locale. Toutefois, la justification principale de la décentralisation était et demeure la survie et la légitimité du régime. A côté des allégations répandues de fraude et de manipulation qui ont terni les élections locales, leur nature apolitique a exacerbé les divisions ethniques, tribales et de caste, et saper la cohérence organisationnelle des partis politiques.

La décentralisation s'est révélée n'être en fait guère plus qu'un prétexte à un contrôle centralisé accru sur les échelons inférieurs du gouvernement. Malgré la rhétorique d'Islamabad en faveur d'un transfert de pouvoirs, les gouvernements locaux ne disposent que de pouvoirs symboliques. En outre, la dévolution de pouvoirs directement du centre vers les échelons locaux contredit le concept usuel de décentralisation dans la mesure où les principales unités fédérales du Pakistan, ses quatre provinces, ont été court-circuitées. L'abus de pouvoir des membres des gouvernements locaux lors du référendum présidentiel d'avril 2002 et des élections générales d'octobre 2002 laisse peu de doute sur le fait que ces gouvernements aient été institués dans le but de générer une élite politique docile qui puisse ancrer le pouvoir militaire dans la vie politique locale et écarter ses traditionnels adversaires civils.

Les frictions grandissent entre les divers échelons de gouvernement, surtout depuis que les militaires ont transféré le pouvoir, officiellement du moins, aux gouvernements centraux et provinciaux constitués après les élections de 2002. Ces tensions sont en partie dues à la manière dont le plan de "décentralisation" a été imaginé et appliqué c'est-à-dire en l'absence de représentants élus et contre la forte opposition des principaux partis politiques, de la société civile et des médias.

En dépit de son manque de légitimité au plan intérieur, le plan de "décentralisation" recueille un soutien considérable de la part des donateurs qui, par erreur, pensent qu'il fait progresser la démocratie et reculer l'ordre militaire. Pour le moment, le soutien de l'armée et celui de l'étranger joue en sa faveur. Mais sa faible popularité dans le pays menace ses perspectives à long terme, et le génie politique de l'armée, qui le sous-tend, exacerbe les divisions au niveau local et provincial. Certaines pourraient bien conduire à un regain d'instabilité et de violence dans le pays.

RECOMMANDATIONS

A l'attention du Gouvernement du Pakistan:

1.  Démontrer un engagement en faveur d'une véritable décentralisation politique:

a) en soumettant pour révision l'Ordonnance de Gouvernement Local (OGL) auprès de chaque gouvernement de province afin de susciter le soutien politique nécessaire à ce projet;

b) en tenant des élections locales ouvertes aux partis politiques, avec suffrage direct pour les représentants de district; et

c) en s'abstenant d'imposer une discipline politique aux représentants locaux et de les instrumentaliser à des fins politiques orientées, notamment de propagande électorale.

2.  Prendre des mesures en faveur d'une décentralisation de l'échelon fédéral vers l'échelon provincial :

a) en réduisant le nombre des ministères fédéraux en mesure d'exercer un contrôle sur les gouvernements locaux; et

b) en autorisant la représentation et la participation de législateurs des assemblées de province et nationale dans les organismes clés gouvernementaux tels que les comités consultatifs des districts sur le développement.

3.  Transférer les pouvoirs administratifs et fiscaux aux échelons locaux, en particulier:

a) en conférant aux gouvernements des districts un contrôle accru sur les ressources budgétaires et en augmentant les allocations au développement, spécialement dans les districts les moins favorisés; et

b) en liant les transferts fiscaux des provinces fondés sur la population au niveau de pauvreté, de fiscalité de chaque district ainsi que de leurs besoins en terme de développement.

4.  Améliorer l'application de la justice à l'échelle des gouvernements locaux en réformant le secteur sécuritaire, notamment:

a)  en accélérant la mise en place et l'opérationnalisation des districts, de commissions de sûreté nationale et des provinces et d'autorités traitant les plaintes déposées contre la police;

b)  en allouant davantage de ressources et de personnels à la police du district.

A l'attention du PNUD, des Institutions Financières Internationales (IFI) et des gouvernements donateurs, Etats-Unis inclus:

5.  Encourager fortement le gouvernement pakistanais à transférer des responsabilités politiques, administratives et financières aux provinces.

6.  Réévaluer et réorganiser le programme de soutien à la décentralisation afin de mettre l'accent sur l'octroi d'une aide durable en faveur de réformes institutionnelles plus larges qui prennent en compte les problèmes chroniques de pauvreté, de croissance économique, de corruption dans le secteur public et d'inefficacité.

7.  Conditionner le soutien accordé au plan de décentralisation aux progrès réalisés en matière de réformes de la police, et fournir une aide budgétaire et autre assistance afin d'améliorer les motivations et conditions de service et développer une capacité à enquêter et à mener des poursuites judiciaires.

Islamabad/Bruxelles, 22 mars 2004


La version française de cette synthèse a été rendue possible grâce au soutien financier de l'Agence Intergouvernementale de la Francophonie.


 
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