Sortir le Kosovo de l’impasse: la responsabilité de l’Europe
Rapport Europe N°185
21 août 2007
SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS
La stratégie privilégiée par l’Union européenne (UE) et les États-Unis, qui consistait à porter le Kosovo à l’indépendance sous la surveillance du Conseil de sécurité des Nations unies a échoué, après la menace officielle de la Russie d’y opposer son veto. Une tension croissante chez les Albanais du Kosovo, qui pourraient bientôt, à défaut d’une autre option crédible, déclarer unilatéralement l’indépendance, laisse entrevoir en Europe le risque d’un nouveau conflit déstabilisateur et violent. S’ils veulent éviter le chaos sur le pas de leur porte, l’UE et ses États membres doivent dorénavant accepter l’immense responsabilité de mener le Kosovo à une indépendance surveillée.
L’Europe prend de sérieux risques en s’abstenant d’agir. Avant la fin de l’année, les responsables albanais du Kosovo se trouveront très probablement face à une forte pression interne pour déclarer l’indépendance, avec ou sans soutien externe. S’ils le font sans ce soutien, le Kosovo pourrait voler en éclat : la Serbie revendiquerait l’enclave se trouvant au nord de la rivière Ibar, les Serbes fuiraient les autres régions du Kosovo, et huit ans de renforcement des institutions sous accompagnement international seraient perdus. L’implosion déstabiliserait les pays voisins en accentuant le fractionnement sur une base ethnique. L’UE, rapidement, verrait arriver des flots de réfugiés et ressentirait le coup de fouet que cette déroute donnerait aux réseaux du crime organisé dans les Balkans, déjà responsables de la majeure partie de la distribution d’héroïne en Europe, de 30 pour cent du commerce sexuel des femmes dans le monde et qui facilitent les migrations illégales.
L’échec à s’engager discréditerait également la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) de l’UE ainsi que ses efforts pour devenir un acteur crédible sur la scène internationale dans d’autres conflits. En effet, comme le veut sa stratégie de sécurité officielle, « c'est de la consolidation de nos réalisations dans [les Balkans] que dépend la crédibilité de notre politique étrangère ».
Plus vite l’UE, ou au moins une large majorité de ses États membres, se déclarera prête à soutenir le projet d’un Kosovo indépendant, meilleures seront ses chances d’anticiper ces conséquences néfastes. Le Groupe de contact constitué de six États (France, Allemagne, Italie, Russie, Royaume-Uni et États-Unis), qui accompagne les orientations politiques au Kosovo, a prévu une période de quatre mois pour de nouvelles négociations entre Pristina et Belgrade. Celles-ci ont commencé la deuxième semaine du mois d’août mais compte tenu des positions bien arrêtées de chacune des parties, il est très peu probable qu’elles enregistrent de grandes avancées. Les États membres de l’UE et les États-Unis devraient s’assurer qu’elles ne mettront pas à mal le plan pour une indépendance surveillée du Kosovo élaboré par l’envoyé spécial du secrétaire général des Nations unies et ancien président finlandais Martti Ahtisaari au cours d’une laborieuse année de diplomatie (plan Ahtisaari). Ils devraient également utiliser ces quatre mois pour renforcer une alliance qui coordonnera la transition du Kosovo vers l’indépendance.
Les États-Unis sont investis de deux grandes responsabilités : assumer leur rhétorique résolument en faveur de l’indépendance du Kosovo en la traduisant en actes significatifs – le président Bush a bel et bien échoué à convaincre le président russe lors de leur récent sommet en bord de mer à Kennebunkport – mais aussi utiliser leur influence considérable auprès des Albanais du Kosovo pour qu’ils continuent à coopérer de manière constructive durant les prochains mois, qui seront hautement sensibles. Mais c’est l’UE qui, en fin de compte, détient la clef. Le plan Ahtisaari prévoit qu’elle envoie un représentant spécial doté du personnel nécessaire en vue de coordonner la surveillance civile de l’indépendance conditionnelle ainsi qu’une mission « État de droit ». Il prévoit également que les processus de candidature à l’adhésion apporteront au Kosovo indépendant le soutien et la motivation économiques dont il aura besoin pour ne pas devenir un État défaillant. L’UE a approuvé le plan Ahtisaari mais nombre de ses membres se montrent réticents à aller plus loin sans l’aval du Conseil de sécurité. Les membres européens du Groupe de contact doivent redoubler d’efforts pour encourager l’UE à prendre ses responsabilités.
Le secrétaire général des Nations unies, Ban Ki-Moon, a demandé au Groupe de contact de lui présenter un compte-rendu des négociations entre Belgrade et Pristina dans quatre mois, d’ici le 10 décembre. C’est à ce moment que, sachant qu’il est fort peu probable qu’une solution acceptable par les deux parties soit trouvée, l’UE, les États-Unis et l’OTAN devront être prêts à lancer, en collaboration avec le gouvernement du Kosovo, la mise en œuvre de l’essence du plan Ahtisaari et notamment la période de transition de 120 jours qu’il prévoit. Cette période de transition devrait être utilisée par le plus d’États membres possible pour reconnaître officiellement l’indépendance conditionnelle de l’État, pour adopter et mettre en place les lois qui définiront la formation de l’État ainsi que ses institutions, prévues par le plan Ahtisaari et par le gouvernement du Kosovo (actuel ou, en fonction des échéances électorales, son successeur), et pour inviter l’UE et l’OTAN à prendre leurs responsabilités et par ces organisations pour le faire, et enfin la mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (UNMIK) devrait se retirer en bon ordre. Au terme de cette période, en avril-mai 2008, le Kosovo pourrait acquérir le statut d’indépendance conditionnelle, sous la surveillance de l’UE et de l’OTAN.
Il n’est pas nécessaire que tous les États membres de l’UE reconnaissent le Kosovo pendant la transition ni même en avril-mai 2008. L’UE dispose de procédures, « l’abstention constructive » et la « coopération renforcée », qui permettent de prendre des décisions et d’agir même en l’absence d’unanimité. En revanche, il est essentiel de lancer les missions européennes au Kosovo (et de réformer la mission de l’OTAN) au bon moment. Si ce degré minimal d’unité au sein de l’UE ne peut être atteint, les États-Unis et certains États européens importants devront tenter de reproduire les éléments fondamentaux de la surveillance et des missions de protection internationales avec leurs propres moyens.
Il est difficile de dire à quel point un tel effort improvisé pourrait être soutenu par ses initiateurs et dans quelle mesure il permettrait de donner au Kosovo la perspective motivante de l’éventuelle adhésion à l’Union européenne dont il aurait besoin pour se développer. Ce qui ne fait aucun doute, en revanche, c’est l’énorme tort que l’UE s’occasionnerait en échouant de manière si spectaculaire à se poser en acteur international homogène capable de faire face à une grave question sécuritaire à ses frontières.
Sans le concours du Conseil de sécurité pour l’indépendance, la Serbie sera d’autant moins disposée à abandonner le Kosovo. Le nouvel État sera hanté pendant des années par la résolution 1244 du Conseil de sécurité, si elle n’est pas révoquée. En 1999, au terme du conflit avec l’OTAN, elle reconnaissait à la Serbie le droit de conserver formellement sa souveraineté pour la période d’intérim sur la province qu’elle avait confié aux Nations unies. La Serbie continuera à revendiquer cette souveraineté et, avec la Russie, tentera d’empêcher l’adhésion du Kosovo aux institutions internationales. Belgrade remettra d’autant plus en cause l’opportunité d’une majorité serbe au Nord sous la dépendance de Pristina, et la défense de l’intégrité territoriale du Kosovo par une autorité internationale s’en trouvera d’autant plus affaiblie. La Russie pourrait décider d’en utiliser l’issue dans son propre intérêt dans les conflits gelés dans le Sud-Caucase et en Moldavie.
Toutes ces conséquences sont nuisibles et auraient pu être aisément évitées si le Conseil de sécurité avait ouvert la voie à l’indépendance dans les lignes du plan Ahtisaari. Mais les conséquences de l’immobilisme européen seront encore pires, pour le Kosovo, les Balkans et l’UE elle-même. Il est temps de le reconnaître et d’agir.
1. Faire en sorte que le Groupe de contact s’en tienne aux principes qu’il a déjà adoptés en ce qui concerne la résolution du statut du Kosovo, y compris celui de ne pas procéder à sa partition.
2. Agir en présupposant qu’aucun accord avec la Russie sur la résolution du Conseil de sécurité autorisant la mise en œuvre du plan Ahtisaari n’est réalisable et qu’il n’y aura aucun règlement à l’issue des négociations entre Belgrade et Pristina autorisées par le Groupe de contact, et ainsi concentrer les efforts sur la mise en œuvre de ce plan afin d’accéder à une indépendance du Kosovo conditionnelle (surveillée) et en bon ordre soutenue par tous les États membres ou au moins une large majorité d’entre eux et les États-Unis d’ici avril-mai 2008.
3. Intervenir avec conviction auprès des États membres sceptiques quant à l’indépendance du Kosovo, expliquant clairement et publiquement le coût de l’immobilisme en termes de stabilité dans les Balkans et donc européenne, et la crédibilité de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) de l'UE.
4. Adopter les principes suivants à l’égard des négociations entre Belgrade et Pristina :
(a) elles ne devraient pas durer plus de quatre mois et devraient se clore au plus tard le 10 décembre 2007, date arrêtée par le secrétaire général des Nations unies Ban Ki-Moon à laquelle le Groupe de contact doit présenter son compte-rendu ;
(b) la délégation du Kosovo ne devrait pas être incitée à faire des concessions au-delà des termes du plan Ahtisaari, qu’elle a déjà accepté, mais elle devrait être encouragée à prendre davantage de mesures à l’égard des communautés serbes du Kosovo dans le cas où la délégation serbe accepterait d’envisager l’indépendance ;
(c) la période de négociations doit être mise à profit pour rassembler le maximum de soutien au sein de l’UE pour la mise en œuvre du plan Ahtisaari, afficher clairement aux autorités kosovares et aux Albanais du Kosovo l’intention de garantissant l’indépendance conditionnelle (surveillée) conformément audit plan d’ici avril-mai 2008, et préparer la coopération avec le secrétariat des Nations unies pour le retrait de la mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (UNMIK) en fonction de ce programme ; et
(d) si les parties ne sont pas parvenues à un accord d’ici le 10 décembre 2007, travailler en collaboration avec le gouvernement du Kosovo et autant d’États membres de l’UE que possible pour mettre en œuvre le plan Ahtisaari pour l’indépendance conditionnelle (surveillée), y compris la déclaration de cette dernière, en prévoyant une période de transition de 120 jours, qui devrait prendre fin en avril-mai 2008.
5. Reconnaître que l’échec à créer une position unitaire qui soutienne une indépendance conditionnelle (surveillée) discréditera la PESC de l’UE et la stratégie de sécurité européenne.
6. Donner la priorité au Kosovo, question sécuritaire la plus urgente actuellement prévisible de l’UE, en lui accordant le temps et l’énergie nécessaires pour se mettre d’accord sur les éléments suivants :
(a) la seule solution acceptable est l’indépendance conditionnelle (surveillée) du Kosovo sur la base du plan Ahtisaari, qui devrait avoir été accomplie d’ici avril-mai 2008 ;
(b) autant d’États membres que possible devront reconnaître le Kosovo quand il déclarera son indépendance conditionnelle (surveillée) conformément au plan Ahtisaari à la fin des négociations en décembre 2007 ;
(c) l’UE apportera le plus grand contingent dans le processus de surveillance internationale envisagé par le plan Ahtisaari en déployant une mission conjointe du Bureau civil international et du représentant spécial de l’Union européenne (BCI/RSUE) ainsi qu’une mission « État de droit » (Politique européenne de sécurité et de défense, PESD) au moment opportun, afin qu’ils se mettent en place, sur invitation du gouvernement kosovar, entre la déclaration d’indépendance conditionnelle (surveillée) à la fin des négociations en décembre 2007 et son entrée en vigueur au terme d’une période de transition de 120 jours en avril-mai 2008 ;
(d) les États membres sceptiques ne refuseront pas le consensus autour du déploiement de ces missions mais pourront choisir l’abstention constructive conformément à l’article 23 du traité sur l’Union européenne ; et
(e) dans l’éventualité où des États membres sceptiques refuseraient de s’associer au déploiement et aux opérations des missions BCI/RSUE et « État de droit » dans les limites accordées par les dispositions de l’abstention constructive, une coalition d’États membres volontaires devrait utiliser les dispositions en matière de coopération renforcée de l’article 27 a-d du traité à cette fin et utiliser de manière appropriée les mécanismes de l’UE.
7. Avant même l’aboutissement d’un consensus sur le susdit accord, autant d’États membres que possible, y compris les États membres de l’UE du quint, devraient afficher leur volonté de soutenir, en l’absence d’un règlement ayant émergé entre Belgrade et Pristina, une déclaration d’indépendance conditionnelle (surveillée) du Kosovo sur la base du plan Ahtisaari après le 10 décembre 2007, et de coopérer pour qu’elle aboutisse en 2008.
8. Encourager les institutions du Kosovo et les groupes de travail à préparer rapidement le paquet de lois qui définiront l’État, notamment la Constitution envisagée dans le plan Ahtisaari, et autoriser les représentants de l’UE au Kosovo, y compris les équipes de préparation des missions BCI/RSUE et « État de droit », à participer plus activement et largement au processus, notamment en évaluant les projets de loi, pour que le paquet soit prêt en temps voulu pour l’indépendance conditionnelle (surveillée).
9. Afficher clairement à la Serbie, grâce à des déclarations officielles et des messages passés par des États membres qui y sont favorables, que les progrès sur un Accord de stabilisation et d’association et plus généralement sa relation avec l’UE dépendent en grande partie de la résolution de la question du Kosovo.
10. L’OTAN devrait consulter ses États membres qui contribuent à la mission au Kosovo (KFOR) par l’envoi de troupes, de manière à assurer qu’aucun d’entre eux s’opposant fondamentalement à la reconnaissance de l’indépendance conditionnelle (surveillée) du Kosovo n’envoie de contingents d’ici le début de l’année 2008, et que leurs contributions soient remplacées par celles des États prêts à reconnaître ce statut.
11. À la suite de la déclaration d’indépendance conditionnelle (surveillée) du Kosovo et de sa reconnaissance par les États-Unis et les États membres de l’UE, l’OTAN devrait maintenir son déploiement au Kosovo et accomplir les tâches qui lui sont confiées par le plan Ahtisaari.
12. Si le Conseil de l’OTAN refuse de maintenir son déploiement, les États-Unis et les États membres de l’UE qui auront reconnu l’indépendance du Kosovo devraient déployer leurs forces pour accomplir les missions sécuritaires concernées.
13. Permettre aux institutions du Kosovo de participer aux préparations de la mise en œuvre du plan Ahtisaari, notamment en faisant adopter à l’Assemblée une Constitution et d’autres lois définissant l’État.
14. Répondre à une déclaration d’indépendance conditionnelle (surveillée) et à la reconnaissance du Kosovo par les États-Unis et les États membres de l’UE en confiant les responsabilités aux missions de l’UE qui s’y rendront et en procédant au retrait de l’UNMIK en bon ordre.
15. Adopter une résolution parlementaire stipulant que :
(a) l’Assemblée cherchera à adopter au cours de son mandat la plus grande partie possible du paquet législatif visant à définir l’État envisagé par le plan Ahtisaari ;
(b) l’Assemblée (ou, en fonction de la date des élections, celle qui lui succèdera) déclarera formellement qu’elle accepte le plan Ahtisaari et commencera une période de transition de 120 jours vers l’indépendance conditionnelle (surveillée) sur la base dudit plan après le 10 décembre 2007 ; et
(c) l’Assemblée souhaite que le gouvernement du Kosovo utilise cette transition de 120 jours pour travailler avec l’UE, l’OTAN et leurs États membres sur une stratégie de transition vers l’indépendance, avec un plan de sécurité, et qu’il les invite à jouer les rôles qui sont envisagés pour eux par le plan Ahtisaari au moment opportun, avant que l’indépendance conditionnelle ne prenne effet à la fin de la période de 120 jours (avril-mai 2008).
Pristina/Belgrade/New York/Bruxelles, 21 août 2007