La résolution des conflits dans le sud Caucase: Le rôle de l’UE
Rapport Europe N°173
20 mars 2006
SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS
L’instabilité qui frappe le Sud Caucase est une menace pour la sécurité de l’Union européenne (UE). Étant donné sa proximité géographique, ses ressources énergétiques, le tracé des pipelines et les défis que posent le trafic et le crime international à partir de cette région, il est dans l’intérêt de l’UE d’en assurer la stabilité. Les conflits non résolus qui affectent le Haut-Karabagh, l’Abkhazie et l’Ossétie du Sud pourraient évoluer en des guerres ouvertes dans le voisinage de l’Europe. L’UE devrait s’engager dans la résolution de ces conflits car il en va de sa propre sécurité. Elle pourrait le faire en renforçant l’aspect résolution des conflits des instruments dont elle dispose. Puisqu’il est improbable que l’UE propose le statut de membres à la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan, elle doit imaginer d’autres moyens d’imposer une conditionnalité à son aide et d’utiliser son influence. Un défi auquel Bruxelles commence à faire face.
Depuis 2003, l’UE étoffe son rôle en matière de sécurité dans le Sud Caucase, particulièrement en Géorgie. Elle a nommé un Représentant spécial pour le Sud Caucase, lancé une mission de la PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) et utilisé le Mécanisme de réaction rapide de la Commission pour appuyer le processus de démocratisation après la « révolution rose » géorgienne. L’UE a inclus l’Arménie, l’Azerbaïdjan et la Géorgie dans sa Politique européenne de voisinage (PEV) et initié des négociations sur un Plan d’action qui devraient se conclure à la mi-2006. La Commission a alloué quelque 32 millions d’euros à des programmes de développement économique en Géorgie et travaille en étroite coopération avec l’ONU et l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).
Cependant, l’UE pourrait accroître ses efforts pour aider à la résolution des conflits dans la région, notamment par le biais des Plans d’action en cours de négociation avec chacun des trois pays en question. Pour l’UE, ces Plans d’action sont une chance de se repositionner et de se mettre en valeur dans le Sud Caucase. Pour ce faire, ils doivent impliquer la résolution des conflits et prévoir des niveaux de référence en matière de démocratisation, gouvernance et droits de l’homme. Pour la région, ils pourraient être l’occasion de dessiner les grandes lignes de leurs réformes. Mais le chemin est encore long. Les relations de l’UE avec l’Arménie ne sont pas solides et elles le sont encore moins avec l’Azerbaïdjan. Elle ne participe pas directement aux négociations sur le Haut-Karabagh, l’Abkhazie ou l’Ossétie du Sud. Que ce soit au Haut-Karabagh ou dans la région avoisinante, l’UE n’a pas fait beaucoup d’efforts en matière de résolution des conflits. Elle n’a que rarement évoqué les conflits du Sud Caucase lors des discussions de haut niveau avec ses partenaires et a rarement utilisé sanctions et incitations pour faire progresser la paix.
Si elle souhaite devenir plus efficace, l’UE doit améliorer sa visibilité politique. Comparé à celui de la Russie, des États-Unis ou de l’OSCE, son engagement financier et politique dans la région semble minimal. Toutefois, à mesure qu’elle apporte son aide par des instruments anciens et nouveaux, la capacité de l’UE à proposer des incitations et appliquer une conditionnalité devrait augmenter. À la différence d’autres acteurs, l’UE a une valeur ajoutée à offrir grâce à son image de « partenaire honnête » et non soumis aux traditionnelles rivalités États-Unis/Russie, à la gamme d’outils dont elle dispose, de la diplomatie (soft power) aux sanctions/incitations (hard power), et à l’attrait d’une plus grande intégration européenne.
L’arrivée d’un nouveau Représentant spécial (RSUE) offre une bonne occasion à l’UE de renforcer sa présence politique dans le Sud Caucase. Le RSUE devrait chercher à devenir un observateur dans les forums relatifs aux trois conflits de la région. En Ossétie du Sud et en Abkhazie, auxquelles la Commission a déjà attribué un financement considérable, une assistance efficace et bien ciblée peut donner du poids et de la crédibilité aux efforts diplomatiques et politiques de l’UE.
En ce qui concerne le Haut-Karabagh, plutôt que d’attendre un accord sur les principes d’une résolution grâce à la médiation du groupe de Minsk de l’OSCE, l’UE devrait d’urgence planifier son assistance à la paix. L’envoi de missions d’évaluation civile et militaire dans la région pourrait donner un nouvel élan au processus de négociation, qui semble ralentir dangereusement. Qu’un accord de paix soit finalement signé ou non, l’UE devrait se préparer à mettre en œuvre des programmes visant à instaurer la confiance ou, dans le pire des cas, envisager une gamme d’options dans l’éventualité d’un regain de violence. Autrement, que la guerre ou la paix l’emporte, il sera difficile à l’UE de rattraper son retard envers les pays de son voisinage alors qu’elle est restée en dehors du Haut-Karabagh et des districts occupés voisins pendant plus d’une décennie.
1. Ouvrir des délégations de la Commission européenne à Bakou et Erevan.
2. Renforcer la présence du RSUE dans la région en nommant au moins un analyste politique dans chacune des trois capitales du Sud Caucase.
3. Initier dans la région une campagne de sensibilisation du public à l’UE et ses valeurs, institutions, programmes et capacité en matière de résolution des conflits.
4. Faire de la résolution pacifique du conflit au Haut-Karabagh une priorité dans le Plan d’action pour l’Arménie et l’Azerbaïdjan, en précisant spécifiquement dans ce Plan que:
(a) l’Azerbaïdjan et l’Arménie devraient s’engager sans délai à résoudre le conflit par des négociations pacifiques, en définissant les principes d’un accord de renonciation à l’usage de la force pour résoudre leurs litiges ; un retrait progressif des districts occupés ; le retour des personnes déplacées ; l’ouverture de routes pour le transport et le commerce ; et la détermination du statut définitif du Haut-Karabagh par un référendum ;
(b) l’Arménie devrait encourager les autorités de facto du Haut-Karabagh à accepter un accord de paix conforme aux principes définis ci-dessus ; et
(c) les deux États devraient s’engager à favoriser la réconciliation et la restauration de la confiance et de l’entente mutuelles par des canaux gouvernementaux et non gouvernementaux.
5. Le Plan d’action devrait prévoir des niveaux de référence clairs pour mesurer les progrès faits dans le développement d’une véritable démocratie, la bonne gouvernance, le respect des droits de l’homme, l’État de droit et des élections libres et justes ainsi que la mise en place d’un mécanisme de veille dont les rapports seraient rendus publics.
6. Améliorer la prise de conscience et la participation du public en impliquant la société civile dans la préparation du Plan d’action et la surveillance de sa mise en œuvre (surtout en Azerbaïdjan), en organisant des conférences, séminaires et des conférences de presse et en renforçant l’implication des parlements et autorités locales.
7. Travailler en coordination avec les autres acteurs bilatéraux et multilatéraux afin d’assurer une cohérence entre les Plans d’action et les engagements pris par le Conseil de l’Europe (CoE), l’OSCE, l’OTAN et les Nations unies.
8. Renforcer la capacité du personnel de la Commission à mener des activités de réhabilitation post-conflit en offrant une formation à la réforme du secteur de la sécurité, à la médiation, à l’instauration de la confiance et à la démobilisation, désarmement et réintégration (DDR).
9. Concevoir de nouvelles initiatives pour instaurer la confiance entre les deux camps, par exemple en travaillant avec la société civile, les médias, les jeunes, les femmes et les anciens combattants, et faire participer la communauté dans la planification, la mise en œuvre et le suivi des projets.
10. S’engager davantage auprès des entités non reconnues (Abkhazie, Ossétie du Sud et Haut-Karabagh) et promouvoir la démocratisation, le développement de la société civile et l’État de droit, non pas pour reconnaître un statut à ces entités mais pour rompre leur isolement, instaurer la confiance et éviter leur exclusion des différents processus d’intégration de l’UE.
11. Promouvoir les possibilités de financement de l’Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH), notamment en Azerbaïdjan, et développer un mécanisme intérimaire pour la distribution de fonds à des groupes de la société civile, éventuellement par le biais d’une ambassade d’un État membre ou de la Maison de l’Europe (Europa House) en attendant l’ouverture d’une délégation de l’UE à Bakou.
12. Appuyer de nouveaux programmes régionaux, notamment des programmes destinés aux étudiants, enseignants et professeurs ainsi qu’à d’autres groupes professionnels comme les juges, avocats, policiers et journalistes.
Pour préparer un accord de paix pour le Haut-Karabagh et encourager les parties à faire des compromis
13. Trouver un accord pour que le RSUE participe au Groupe de Minsk en tant qu’observateur.
14. Pour la Commission, effectuer une étude d’évaluation des besoins du Haut-Karabagh et des territoires occupés voisins (y compris les zones où des personnes déplacées se sont installées) avant même qu’un accord-cadre sur les principes d’un règlement ne soit adopté par l’Azerbaïdjan et l’Arménie.
15. Pour le Conseil, demander au Secrétariat de présenter des options dans le cadre de la PESD pour appuyer la paix, envoyer des missions d’évaluation en étroite coopération avec l’OSCE et commencer une planification d’urgence afin de préparer :
(a) le déploiement de casques bleus dans la région du Haut-Karabagh; et
(b) le déploiement d’une équipe consultative civile de gestion des crises qui soit compétente en matière de DDR, réforme du secteur de la sécurité, médiation, affaires politiques, droits de l’homme et médias au Haut-Karabagh et dans la région environnante.
16. Élargir le rôle de la Commission pour s’attaquer au conflit entre la Géorgie et l’Ossétie du Sud et financer une autre tranche d’aide pour des projets identifiés par l’évaluation des besoins réalisée par l’OSCE.
17. Après que la Géorgie aura adopté la loi appropriée et désigné la ligne budgétaire correspondante pour sa mise en œuvre, mettre des fonds à la disposition de la commission foncière et du fonds de restitution des propriétés nouvellement créés.
18. Convenir d’une Action commune pour apporter un soutien financier à la Commission de contrôle conjointe (CCC) en avril 2006.
19. Demander à la CCC et aux parties au processus de Genève d’inviter le RSUE à participer à leurs activités et réunions en tant qu’observateur.
20. Aborder les conflits entre la Géorgie et l’Ossétie du Sud et l’Abkhazie lors des sommets UE/Russie et autres forums de discussion.
21. Poursuivre la mission d’assistance à la gestion des frontières et faciliter la communication et la coopération entre les gardes-frontières géorgiens et russes.
22. Convenir d’une Action commune pour appuyer la création d’un Centre spécial de coordination Géorgie/Ossétie du Sud et d’une force conjointe de maintien de l’ordre.
Tbilissi/Bruxelles, 20 mars 2006