Géorgie: Eviter la guerre en Ossétie du Sud
Rapport Europe Nº159
26 nov. 2004
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
Une paix fragile est rétablie entre la Géorgie et l'Ossétie du Sud après que le conflit longtemps figé se fût presque transformé à nouveau en combats acharnés -- des dizaines de personnes ont été tuées en août 2004 -- et eût pu impliquer la Russie. Le Président Saakachvili a tenté de liquider une impasse vieille de douze ans, et de faire un pas supplémentaire en direction de la restauration de l'intégrité territoriale géorgienne, en compromettant le régime de Tskhinvali. Mais il a mal calculé. Une approche plus globale est nécessaire pour résoudre pacifiquement ce conflit. Il appartient à la Géorgie, avec l'aide de ses partenaires internationaux, d'améliorer la sécurité et la confiance des habitants de la zone de conflit, de promouvoir la reconstruction et le développement économique, de garantir le droit des Ossètes à rentrer en Ossétie du Sud et en Géorgie proprement dite, et de créer des dispositions assurant à l'Ossétie du Sud une véritable autonomie. L'Ossétie du Sud doit entrer dans un véritable dialogue sur son statut avec la Géorgie, et non profiter de l'hiver pour forcer les géorgiens habitant encore l'Ossétie du Sud à quitter leur domicile.
La Géorgie s'est tournée vers l'Ossétie du Sud après avoir résolu pacifiquement un conflit qui l'opposait à l'Adjarie depuis dix ans. En mai 2004, le gouvernement géorgien a cru que son succès "adjarien" serait facile à répéter . Il estimait que le président autoproclamé d'Ossétie du Sud, Edouard Kokoïti, disposait de peu de légitimité démocratique ou soutien populaire, et que, comme en Adjarie, la population abandonnerait politiquement et rapidement Tskhinvali au profit de Tbilisi.
La stratégie initiale a été de s'attaquer aux causes politico-économiques du conflit par le biais d'une opération anti-contrebande. Elle était principalement destinée à fermer le marché tentaculaire des faubourgs de Tskhinvali, dans la zone de conflit située entre la Géorgie et l'Ossétie du Sud. Parallèlement, le camp géorgien organisa une "offensive" humanitaire pour que la population de cette région profite de projets économiques et culturels. L'hypothèse de départ était que Kokoïti et un cercle restreint de membres de son entourage maintenaient leur emprise sur l'Ossétie du Sud à travers leur implication dans le marché noir. En démantelant ces réseaux le conflit serait résolu.
La stratégie a cependant échoué. Au lieu de renforcer le mécontentement populaire réel qui existait en Ossétie du Sud, elle a poussé de nombreux citoyens à se rallier autour de Kokoïti car leur survie économique dépendait du commerce illégal. Les autorités ossètes autoproclamées réussirent à dépeindre les manœuvres géorgiennes comme une remilitarisation du conflit qui jouissait depuis 1992 d'un cessez-le-feu. Le soutien populaire de Kokoïti grandissait à mesure qu'il se disait être le seul dirigeant capable de garantir la sécurité des Ossètes, et de préserver leurs intérêts politiques, économiques et culturels. L'aide humanitaire envoyée par Tbilissi était décrite comme une vulgaire tentative d'acheter le soutien des Ossètes.
L'échec de l'approche géorgienne réside en grande partie dans son analyse trop étroite des causes du conflit. Depuis 1992, rien ou très peu n'a été entrepris pour rapprocher les Ossètes et les Géorgiens. Nombreuses sont les doléances et ambitions, qui ont été exacerbées lorsque la guerre a éclaté entre l'Ossétie du Sud et la Georgie au moment de l'effondrement de l'Union Soviétique. Elles demeurent de solides obstacles à la paix. Si elles ne sont pas prises en compte, les efforts pour réintégrer l'Ossétie du Sud à la Géorgie vont quasiment certainement mener de nouveau à la violence.
Au cours des derniers mois, la Géorgie a modifié sa stratégie et commencé à accentuer la nature géopolitique du conflit en le qualifiant de "problème entre la Géorgie et la Russie". La Russie joue en effet un rôle particulier. Mais il est peu probable que la Géorgie parvienne à persuader les Etats-Unis ou l'Union Européenne d'engager un duel avec Moscou sur la question ossète.
Un nouveau cessez-le-feu a été institué depuis le 19 août 2004. Un accord de démilitarisation a été signé lors d'une rencontre de haut niveau entre le Premier ministre géorgien Zourab Zhvania et le leader d'Ossétie du Sud Edouard Kokoïti le 5 novembre à Sochi. Quelques coups de feu continuent d'être échangés dans la zone de conflit, apparemment la partie ossète en serait l'initiatrice. Mais on peut encore espérer que le conflit trouve une issue pacifique,dans la mesure où toutes les parties semblent revoir leurs positions. L'insistance légitime de la Géorgie en faveur de la préservation de son intégrité territoriale doit être contrebalancée par les préoccupations ossètes quant à la défense de leurs droits de minorité nationale.
Pour que les négociations avec la Russie, l'Ossétie du Sud et du Nord soient couronnées de succès, la Géorgie doit montrer qu'elle met en place les conditions politiques, économiques, juridiques et sociales garantissant aux Ossètes des droits égaux à l'intérieur d'un Etat multiethnique et démocratique. Une des leçons primaires à retenir de l'épisode de mai et août est que des tentatives visant à rapidement résoudre le conflit puissent mener à la guerre.. Le Président Saakachvili a semblé l'admettre lorsqu'il fit la promesse devant l'Assemblée Générale des Nations Unies de s'engager en faveur d'un "plan de règlement procédant étape par étape". Afin d'éviter des déplacements de population et des victimes supplémentaires, la Géorgie et ses partenaires internationaux doivent mettre en œuvre une stratégie globale qui tienne compte des causes profondes du conflit et qui rende la réintégration possible.
1. Cesser toutes hostilités armées et procéder à une démilitarisation graduelle en Ossétie du Sud, de tous les soldats n'appartenant ni aux Forces Conjointes de Maintien de la Paix (FCMP) ni à la police locale, en commençant dans la zone de conflit ("Zone of Conflict").
2. Appliquer toutes les décisions validées de la Commission de Contrôle Conjointe (CCC) et les accords bilatéraux russo-géorgiens concernant le conflit.
3. Impliquer les citoyens et la société civile dans les efforts de résolution du conflit.
4. Inscrire dans le budget d'Etat 2005 une ligne pour couvrir les coûts des services sociaux et du développement économique à l'intérieur et autour de la zone de conflit, ceux relatifs aux mesures de rétablissement de la confiance, à la réhabilitation des communautés en Géorgie (proprement dite) à même d'accueillir l'éventuel retour des réfugiés, ainsi qu'un nouveau bureau interétatique russo-géorgien chargé de faciliter le retour et la reconstruction dans la zone de conflit.
6. Adopter une loi prévoyant la restitution de propriété et une compensation à tous ceux touchés par le conflit de 1990-1992 et qui prenne en compte les remarques de la Commission de Venise et d'autres experts internationaux, et discuter avec la CCC la création d'une commission de réclamation de propriété ("Property Claims Commission").
6. Adopter une législation permettant à ceux touchés par le conflit de posséder la double citoyenneté.
7. Convenir avec la Russie, et en particulier l'Ossétie du Nord, de mesures susceptibles de relancer la coopération économique, de coordonner les politiques douanières et de faciliter la libre circulation des biens et des personnes le long de l'autoroute transcaucasienne et de l'autoroute militaire russe.
8. Traiter les legs du conflit de 1990-1992 en enquêtant sur les crimes de guerre, en poursuivant en justice leurs auteurs et en adoptant une loi pour amnistier ceux qui ont pris part au conflit sans commettre de crimes de guerre.
9. Ouvrir une discussion sur le statut de l'Ossétie du Sud avec des experts locaux et internationaux, y compris des experts de chacune des parties au conflit, dans l'optique de développer un concept global dans le cadre d'une réforme administrative et territoriale d'ensemble de la Géorgie.
10. Garantir une pleine liberté de mouvement sur le territoire d'Ossétie du Sud et ne pas faire obstacle à la mise en œuvre de la reconstruction économique, du retour des réfugiés ou des mesures de rétablissement de confiance convenues dans le cadre de la CCC et des pourparlers bilatéraux russo-géorgiens.
11. Prendre part à un dialogue avec les Géorgiens sur les moyens de parvenir à une résolution définitive du conflit, notamment par la définition du futur statut administratif et territorial de l'Ossétie du Sud et les travaux de la commission de réclamation de propriété.
12. Empêcher tout groupe armé ou toute arme qui n'ait pas reçu l'aval de la CCC de pénétrer en Ossétie du Sud à partir de la Russie.
13. Mettre en place avec la Géorgie un bureau interétatique chargé des questions du retour et de reconstruction économique dans la zone de conflit et travailler avec la Géorgie afin de créer et financer à partir des budgets 2005 des programmes visant à faciliter le retour et la reconstruction économique en Ossétie du Sud.
14. Convenir de mesures susceptibles de relancer la coopération économique, coordonner les politiques douanières et faciliter la libre circulation des biens et des personnes le long des autoroutes transcaucasiennes et militaires russes avec la Géorgie.
15. Soutenir l'accroissement de l'effectif de l'OSCE à Tskhinvali et l'application de son mandat afin qu'elle soit en mesure de travailler sur tout le territoire d'Ossétie du Sud.
16. Se réunir au moins une fois par mois et accepter d'organiser des rencontres biannuelles entre le Président autoproclamé d'Ossétie du Sud et le Premier ministre Géorgien.
17. Mettre en place un groupe de travail technique, comprenant à la fois des experts internationaux et des experts géorgiens vivant en Ossétie du Sud, pour définir le statut territorial et administratif de l'Ossétie du Sud.
18. Etablir une commission de réclamation de propriété avec la participation d'experts géorgiens, ossètes et internationaux, créer un groupe de travail pour enquêter sur les plaintes d'abus aux Droits de l'Homme dans la zone de conflit, et revigorer le travail du Centre Spécial de Coordination (CSC) en vue de faciliter la coopération en matière d'application de la loi.
19. Participer plus activement à la recherche d'un règlement politique au conflit, employer davantage d'observateurs et d'agents OSCE en Ossétie du Sud, et renforcer le bureau de Tskhinvali avec des effectifs supplémentaires experts en matière de police civile, de démocratisation/Droits de l'Homme et d'affaires politiques.
20. Jouer un rôle plus actif en tant que médiateur via le Représentant Spécial de l'UE pour le Sud Caucase pour faciliter le développement d'un consensus entre la Géorgie et la Russie sur la question du statut final de l'Ossétie du Sud.
21. Envisager la réallocation de certains des financements du troisième programme de réhabilitation de l'UE vers la reconstruction de maisons et d'infrastructures en Géorgie en vue du retour d'Ossètes; approuver le financement d'un quatrième programme de réhabilitation, et encourager la création de projets conjoints osséto-géorgiens de développement économique et communautaire.
22. Obtenir l'engagement lors de transfert d'équipements militaires ou de munitions à l'armée géorgienne que ceux-ci ne seront pas utilisés dans la cadre d'offensives en Ossétie du Sud ou en Abkhazie, et étendre les programmes et les financements de USAID aux mesures de rétablissement de la confiance entre les Ossètes et les Géorgiens.
23. Soutenir les accords existants à l'aide de fonds supplémentaires, en particulier dans le domaine du développement économique, du retour des réfugiés et du rétablissement de la confiance.
Tbilisi/Bruxelles, 26 novembre 2004