Burundi : conclure la paix avec les FNL

To access this report in English, please click here.

SYNTHÈSE ET RECOMMANDATIONS

En quelques années à peine, le Burundi a accompli des progrès substantiels en matière d’apaisement des relations interethniques et de démocratisation de son espace politique. Ces avancées ont été rendues possibles grâce à la volonté des Burundais eux-mêmes, qui ont su agir dans un esprit d’unité et de compromis mais aussi grâce à un fort investissement de la communauté internationale dans le processus d’Arusha. L’intégration au sein des nouvelles forces nationales de défense et de sécurité des troupes de l’ancien gouvernement et des anciens rebelles du Conseil national pour la défense de la démocratie- Forces pour la défense de la démocratie (CNDD-FDD) a contribué, de manière significative, à consolider la paix. Toutefois, le processus de paix reste fragile. Pour tourner la page des années de guerre civile, renforcer les institutions démocratiques et poser les bases d’un véritable état de droit, il est nécessaire de conclure un véritable accord de paix avec le dernier mouvement rebelle encore actif sur le territoire, le Parti pour la libération du peuple hutu - Forces nationales de libération (PALIPEHUTU-FNL) d’Agathon Rwasa. Ce mouvement n’est plus en mesure de relancer une guerre dans le pays mais il reste une source d’insécurité dans plusieurs provinces de l’Ouest où il est fortement implanté.

Comme l’a montré la crainte d’une reprise du conflit, suite au départ précipité de la délégation du PALIPEHUTU-FNL de Bujumbura, les 21-23 juillet 2007, le non règlement de cette question ne permet pas au pays de tourner la page de la guerre. À l’intérieur du pays, la présence des Forces nationales de libération (FNL) sert de prétexte aux services de sécurité pour commettre toute sorte d’abus et d’atteintes aux droits humains. Plus grave, le problème des FNL tend à se politiser et à devenir l’un des éléments de la crise politique qui affecte, depuis le mois de mars 2007, les relations entre la présidence et le parlement. À brève échéance, il pourrait être utilisé par certains durs du régime pour justifier le recours à des mesures d’exception, fragilisant d’autant les fondations de la toute jeune démocratie burundaise. S’il n’est pas réglé dans l’année, le problème posé par les FNL pourrait devenir un élément perturbateur dans la préparation des futures élections de 2010 et limiter l’exercice des libertés publiques, durant la campagne électorale.

Les efforts entrepris, depuis plus de deux ans, par la communauté internationale pour obtenir la conclusion et la mise en œuvre d’un accord de paix entre le gouvernement et le PALIPEHUTU-FNL n’ont pas, jusqu’ici, connu les résultats escomptés. Ceci s’explique par la difficulté de traiter avec un mouvement rebelle enfermé dans une lecture ethniciste du conflit burundais, déstabilisé par l’arrivée d’un mouvement politique hutu - le CNDD-FDD - à la tête du gouvernement, et persuadé que le temps joue en sa faveur du fait du retour à venir de 350 000 réfugiés de Tanzanie. Cela tient également à l’attitude du gouvernement, qui fort de sa légitimité électorale mais affaibli par des divisions internes et une crise politique avec l’opposition parlementaire, a tendance à privilégier une solution militaire au conflit et à rejeter toute nouvelle concession politique.

La communauté internationale doit se remobiliser et agir rapidement afin d’éviter que la situation ne dégénère davantage. Elle doit admettre que les négociations avec les FNL sont aujourd’hui dans une impasse et qu’il convient de les relancer en accompagnant davantage le processus sur le plan diplomatique. La Commission de consolidation de la paix des Nations unies, qui a fait de l’application effective de l’accord de cessez-le-feu avec le PALIPEHUTU-FNL l’un des objectifs prioritaires de son cadre stratégique pour le Burundi, doit rechercher, en partenariat avec le gouvernement, les moyens de faciliter la mise en œuvre de l’accord. La reconfiguration des équipes de négociation du gouvernement et du mouvement rebelle sont nécessaires. La mise en place d’une nouvelle équipe de facilitation, présidée par une haute personnalité ayant la possibilité de se consacrer à temps plein à l’avancée des discussions, et travaillant en étroite concertation avec la communauté diplomatique locale (notamment les pays de l’Initiative régionale, l’Union africaine et l’ONU) permettraient d’accroître la pression sur les parties.

La facilitation devrait obliger le PALIPEHUTU-FNL à formuler de manière précise et définitive les revendications qu’il a, jusqu’ici, mises en avant pour justifier son refus de mettre en œuvre l’accord de cessez-le-feu du 7 septembre 2006. Tout en veillant au respect de la Constitution, le gouvernement et la facilitation devraient faire preuve de souplesse et voir comment satisfaire les demandes répétées de garanties du PALIPEHUTU-FNL, en matière d’intégration dans les corps de défense et de sécurité et d’intégration dans les institutions politiques. Une fois l’accord signé, le PALIPEHUTU-FNL devrait être mis devant ses responsabilités et procéder au désarmement sous peine d’être soumis à un régime de sanctions régionales et internationales sévères.

RECOMMANDATIONS

Au gouvernement du Burundi :

1.  Privilégier les négociations plutôt que l’option militaire à l’égard du PALIPEHUTU-FNL et mettre un terme à la campagne d’arrestations de ses présumés combattants ou sympathisants et donner des instructions claires aux corps de défense et de sécurité afin d’éviter l’escalade en cas d’éventuelles violations localisées du cessez-le-feu.

2.  Créer les conditions favorables à la conclusion et à la mise en œuvre, avant la fin de l’année, d’un accord de paix avec le PALIPEHUTU-FNL en :

(a)  reconnaissant la nécessité de relancer à un niveau politique et non purement technique le processus de négociation avec le PALIPEHUTU-FNL en vue d’une mise en œuvre effective de l’accord de cessez-le-feu du 7 septembre 2006 ;

(b)  nommant à la tête de la délégation gouvernementale un représentant du président de la République, pouvant se consacrer à temps plein à cette tâche et ayant déjà l’expérience de ce type de négociation ;

(c)  acceptant la nomination à la tête de la facilitation d’une Haute personnalité ayant la possibilité de s’investir totalement dans la conduite des négociations et travaillant en étroite collaboration avec les ambassadeurs au Burundi des pays de l’Initiative régionale, de l’Union africaine et des Nations unies ; et

(d)  en travaillant avec cette Haute personnalité à la préparation d’un accord additionnel à l’accord de cessez-le-feu qui permette de préciser les notions de prisonniers politiques, de prisonniers de guerre, d’immunité provisoire et qui accorde au PALIPEHUTU-FNL au moins un nombre minimal de postes dans la hiérarchie des corps de défense et de sécurité et les institutions politico-administratives du pays, y compris une représentation au sein du gouvernement.

Aux responsables du PALIPEHUTU-FNL :

3.  Renoncer à toute action militaire, prendre toutes les mesures conservatoires visant à éviter tout accrochage avec l’armée gouvernementale sur le terrain et mettre fin à la campagne de recrutement des combattants et aux rackets, cotisations forcées et abus de toute sorte contre les populations civiles.

4.  Donner son accord pour qu’un nouveau round de négociation s’ouvre rapidement, sous la facilitation d’une Haute personnalité, avec une délégation du PALIPEHUTU-FNL présidée par Agathon Rwasa lui-même et intégrant les principaux responsables du mouvement.

5.  Exprimer en des termes clairs les revendications du PALIPEHUTU-FNL pour ce qui concerne ses demandes répétées d’accord technique des forces et d’accord pour l’intégration de ses membres dans les institutions politiques et s’engager à respecter la loi sur les partis politiques qui interdit l’utilisation par les formations politiques de toute référence à une communauté ethnique spécifique, en contrepartie d’un enregistrement du mouvement comme parti politique.

Aux principaux responsables de l’opposition politique :

6.  Apporter son soutien à la relance du processus de négociation entre le gouvernement et le PALIPEHUTU-FNL afin d’obtenir une mise en œuvre rapide de l’accord de cessez-le-feu du 7 septembre 2006. Exercer une influence positive sur le PALIPEHUTU-FNL en l’incitant à aborder ces négociations dans un esprit de réconciliation nationale et à procéder aux opérations de désarmement et de démobilisation avant la fin de l’année 2007.

Aux pays de l’Initiative régionale sur le Burundi :

7.  Reconnaître que les blocages actuels dans le processus de mise en œuvre de l’accord de cessez-le-feu du 7 septembre 2006 sont liés au caractère déséquilibré de cet accord et à la crise politique interne que le gouvernement et l’opposition doivent résoudre par la négociation.

8.  Exercer une pression sur le gouvernement pour qu’il règle la crise politique par le dialogue et qu’il accepte la nomination à la tête de la facilitation d’une Haute personnalité pouvant s’investir à temps plein dans le suivi des négociations entre la délégation du gouvernement et celle du PALIPEHUTU-FNL et travailler à lever les obstacles à la mise en œuvre de l’accord de cessez-le-feu.

9.  Donner instruction aux ambassadeurs accrédités à Bujumbura de travailler en étroite collaboration avec cette Haute personnalité en charge de la direction de la facilitation et d’utiliser leur influence sur le gouvernement et le PALIPEHUTU-FNL afin de parvenir à la mise en œuvre de l’accord de cessez-le-feu avant la fin de l’année 2007.

À la Commission de consolidation de la paix des Nations unies :

10.  Apporter son soutien au gouvernement du Burundi et au Bureau intégré des Nations unies (BINUB) afin de parvenir à l'application rapide de l’accord de cessez-le-feu avec le PALIPEHUTU-FNL, notamment en exprimant sa disponibilité à faciliter les efforts pour la consolidation de la paix et à plaider, lors de la relance du processus de paix, auprès de la communauté internationale, pour qu’un appui renforcé soit accordé à de nouvelles priorités d’action, clairement identifiées, en faveur de la consolidation de la paix.

À l’Union africaine et aux Nations unies :

11.  Maintenir sur place l’Équipe spéciale de l’Union africaine afin de protéger la délégation du PALIPEHUTU-FNL dès son retour dans la capitale et faciliter la mise en œuvre de l’accord de cessez-le-feu du 7 septembre 2006, dès la signature d’un accord additionnel entre le gouvernement et le mouvement rebelle.

12.  Envisager dès à présent la possibilité d’adopter des sanctions contre le PALIPEHUTU-FNL au cas où, une fois l’accord additionnel signé, il persisterait à ne pas mettre en œuvre l’accord de cessez-le-feu du 7 septembre 2006.

À l’Union européenne et aux principaux bailleurs de fonds et partenaires du Burundi :

13.  Indiquer clairement à l’ensemble des acteurs que l’aide internationale promise au Burundi reste conditionnée à la poursuite des efforts pour la consolidation de la paix et le règlement de la crise interne par le dialogue.

14.  Faciliter l’intégration des FNL dans les corps de défense et de sécurité, ainsi que les réformes du secteur de la sécurité, en poursuivant les efforts déjà entrepris pour la formation et l’audit des structures des corps de défense de sécurité, de façon à avoir une meilleure vision des effectifs et des équilibres internes.

Nairobi/Bruxelles, 28 août 2007