Les réfugiés palestiniens et le processus de paix

Lorsque les négociations israélo-palestiniennes sur le statut final reprendront, la question des réfugiés palestiniens en sera probablement l’une des principales pierres d’achoppement. Depuis la guerre de 1948, la situation des réfugiés et leur revendication d'une reconnaissance du droit au retour ont occupé une place centrale dans la lutte palestinienne. Les Palestiniens préviennent qu’une communauté de réfugiés en colère dont les principales revendications resteraient insatisfaites ferait obstacle à tout accord de paix. De leur côté, les Israéliens rejettent l’idée de tout retour significatif qui compromettrait la viabilité de l’Etat juif. Ils considèrent que cette question a été artificiellement maintenue à l’ordre du jour par la direction palestinienne et les Etats arabes ; selon eux, une amélioration des conditions de vie déplorables dans les camps de réfugiés associée à de véritables plans de réinsertion des réfugiés dans les pays d’accueil ou des pays tiers atténueraient sensiblement l’intensité de la demande au retour.

Les constats palestiniens et israéliens ne sont que partiellement corrects. La question de réfugiés est, il est vrai, au cœur du conflit du Proche-Orient depuis la fin des années 40 quand des centaines de milliers de Palestiniens ont été expulsés ou ont fui leurs villes et villages pendant la guerre de 1948 sans la possibilité de revenir une fois les hostilités terminées. Loin de faire l'unanimité, le nombre de réfugiés palestiniens est lui-même sujet de discorde.  Si on y inclut  les descendants des réfugiés de 1948 et la vague de personnes déplacées de Cisjordanie et de la Bande de Gaza consécutive à la guerre de 1967, le chiffre fluctuerait entre quatre et six millions, soit près des deux tiers de la population palestinienne.

Depuis 55 ans, tant par défaut que par intérêt, la question des réfugiés est quasi omniprésente dans la vie et la politique palestiniennes. Les mouvements de guérilla tels que le Mouvement de Libération National Palestinien (Fatah) ont émergé avec à leur tête des réfugiés activistes dont l' agenda politique principal était le retour des communautés exilées. L’Organisation de Libération de la Palestine (OLP) n’a d’ailleurs jamais renié son engagement formel en faveur du droit au retour, que ce soit après qu'elle ait entamé au milieu des années 70 son revirement stratégique en faveur d'une solution négociée fondée sur la coexistence de deux Etats, après sa participation à la Conférence de Madrid en 1991 ou après la signature des Accords d’Oslo de 1993. Quand bien même certains officiels ont proposé de manière informelle des solutions à la question des réfugiés compatibles avec l’existence d’un Etat palestinien arabe au côté d’un Etat juif israélien (reconnaissant ainsi l’incompatibilité entre une solution portant création de deux Etats et la satisfaction complète des demandes des réfugiés), la direction palestinienne a réagi de façon ambivalente : tour à tour muette sur la question et rappelant son engagement pro forma à l’égard du droit au retour.  Désormais elle doit affronter le regain d’activisme qu’Oslo et plus récemment que les initiatives informelles de Genève et de People’s Voices ont réanimé sur la question des réfugiés.

Les réfugiés en tant que force politique organisée n’ont joué dans tout cela qu’un rôle relativement limité. La reprise des campagnes en faveur du droit au retour est rarement du seul fait de réfugiés qui s’estiment abandonnés par leurs leaders. Elles sont avant tout orchestrées par des organisations palestiniennes nationales qui bloquent toute concession sur la question des réfugiés en avançant des arguments qui souvent dépassent considérablement le problème des réfugiés lui-même ou qui ne lui sont qu'indirectement liés.  Alors que les uns en font une question de principe national inhérente à la cause palestinienne traditionnelle, d’autres puisent leur motivation dans leur opposition à Oslo ou au concept même d’un règlement fondé sur deux Etats (opposition alimentée principalement, partiellement ou marginalement par le problème des réfugiés). Il y a encore ceux favorables à une partition mais que les termes de l’offre ou le processus de négociation ne satisfont pas et qui se saisissent de la question des réfugiés pour rallier davantage de mécontents. Certains négociateurs palestiniens ont agité l’argument des réfugiés afin d’obtenir d’Israël un accord plus favorable à leur camp, et notamment des concessions sur d’autres questions. Enfin, il y a les individus et mouvements rivaux de l’Autorité Palestinienne (AP) ou qui y cherchent une promotion qui ont fait un usage tactique de la question des réfugiés.

Désorganisés et géographiquement dispersés, les réfugiés ont un poids moins important dans le processus de prise de décision politique que leur nombre pourrait le laisser croire. La question des réfugiés a été littéralement nationalisée, et l'influence des organisations palestiniennes ne se mesure pas au nombre de réfugiés parmi ses militants et dirigeants. L’intensité émotionnelle que ressent un palestinien sur la question est largement indépendante de son statut personnel en tant que réfugié ou non.  De même, beaucoup voire la plupart des réfugiés ont tendance à appréhender les accords proposés d’un point de vue palestinien plutôt que de celui que leur confère leur statut de réfugié. Cela ne veut pas dire pour autant que la question des réfugiés est une carte dont les palestiniens se débarrasserons une fois que l'on parviendra à un accord sur les autres points litigieux. Les Palestiniens apprécieront tout règlement définitif dans sa globalité, et un accord sur les réfugiés en sera d’autant facilité que d’autres points fondamentaux seront satisfaits. Néanmoins, la centralité de la question des réfugiés pour l’identité et la politique palestiniennes signifie qu’une solution qui ne satisfait pas un minimum d’exigences, en particulier une forme de reconnaissance par Israël de sa responsabilité, sera probablement jugée illégitime tant par les réfugiés que les non-réfugiés.

Si les réfugiés palestiniens ne sont pas en soi le problème, ils n’en sont pas davantage l’unique remède. Les mesures qui consisteraient à améliorer leurs conditions de vie dans les camps et leurs perspectives dans les pays d’accueil, à leur fournir au plus tôt des précisions spécifiques sur les options qui s’offrent à eux, à en reloger certains dans les colonies de peuplement israéliennes (à supposer qu'elles soient évacuées), et peut-être même à lancer un projet pilote de réinsertion dans des pays tiers, peuvent faciliter les choses.  Mais il faut être réaliste quant à ce que ces efforts pourront accomplir. Elles peuvent rendre un accord de paix plus attractif aux yeux des réfugiés et les y préparer. Elles peuvent également freiner la radicalisation croissante de la population des camps, réservoirs de recrutement pour les organisations militantes et les extrémistes islamistes dont la motivation réside moins dans leur statut de réfugiés que dans leurs conditions de vie épouvantables. Mais ces mesures, aussi salutaires soient-elles ne feront qu’effleurer du bout des doigts le problème des réfugiés, lequel, élevé au rang de revendication nationale palestinienne devra être traité en tant que tel.

Un dialogue inter-palestinien est capital bien que tardif. Dix ans après Oslo et en dépit des multiples initiatives en vue d’un statut final auxquelles elle a participé, la direction palestinienne n'a toujours pas mené un véritable dialogue avec son peuple sur les implications de sa stratégie politique vis à vis du problème des réfugiés. L’approche qu’elle a adoptée jusqu’à maintenant (combinant réaffirmation du droit au retour et de larges suggestions de compromis) risque de pousser les Palestiniens à s’interroger sur son engagement envers la question du retour et les Israéliens à mettre en doute son engagement envers une solution fondée sur la coexistence de deux Etats. Parvenir à un consensus stratégique et à une position claire au sein de la communauté Palestinienne sur la question des réfugiés est un élément clé du processus de paix. Les dirigeants et les nationalistes laïcs se doivent d'expliquer au peuple palestinien ce que signifierait en termes concrets un règlement aboutissant à la co-existence de deux Etats, et d’inciter d’autres acteurs politiques palestiniens à participer aux efforts visant à élargir le consensus national sur la question des réfugiés. La reconstruction des institutions nationales palestiniennes de plus en plus démembrées depuis septembre 2000 contribuerait biensûr à cette dynamique, à l’instar également d’un dialogue avec les pays d’accueil arabes dont le rôle sera fondamental dans tout règlement final.

Le but de ce rapport ne consiste pas à relater les faits historiques et démographiques de la question des réfugiés, pas plus que de démêler les versions israélienne et palestinienne. Il s’agit plutôt de chercher à identifier les acteurs et facteurs les plus à même de cerner la réaction des réfugiés palestiniens à un accord éventuel sur cette question. En ce sens, ce rapport évalue aussi quelles sont les chances d’application d’un accord sur le statut final largement inspiré des principes qu’ICG a mis en avant dans ses précédents rapports.

RECOMMANDATIONS

A l’attention de l’OLP et des organisations politiques palestiniennes :

1. Convoquer de manière régulière un forum sur la question des réfugiés réunissant des représentants des institutions nationales palestiniennes, des organisations politiques palestiniennes ainsi que de l’administration des camps dans le but de :

a) discuter et tenter d’obtenir un consensus sur une résolution du problème des réfugiés compatible avec un règlement politique fondé sur deux Etats tel qu’exposé par la Ligue Arabe en mars 2002 ; et

b) promouvoir ce consensus lors de rencontres avec des représentants des communautés palestiniennes dans les Territoires Occupés, les pays d’accueil arabes et ailleurs, ainsi qu’auprès des médias.

2. Travailler avec les représentants des camps à l’élaboration de projets visant à améliorer les conditions de vie dans les camps et les soumettre à l’ensemble des bailleurs de fonds internationaux.

3. Discuter avec les membres de la communauté internationale les détails relatifs à la mise en place d’un règlement définitif de la question des réfugiés en partant du principe qu’un accord devra être fondé sur : le rapatriement vers un Etat palestinien, la régularisation des statuts dans les pays d’accueil, la relocalisation dans des pays tiers, un retour en nombre symbolique en Israël, ainsi qu’une indemnisation.

A l’attention de la Ligue Arabe et de ses Etats Membres :

4. Réaffirmer lors du sommet de Tunis en mars 2004 leur engagement en faveur de l’initiative arabe de paix adoptée à Beyrouth en mars 2002, et en particulier :

a) reconnaître clairement que la résolution de la question des réfugiés passe prioritairement par un rapatriement vers un Etat palestinien, une réinsertion définitive dans les pays arabes d’accueil, une relocalisation dans des pays tiers et une indemnisation ;

b) montrer de bonnes dispositions à l’égard d’une réinsertion éventuelle d’un nombre significatif de réfugiés ayant choisi cette option dans la cadre d’un accord de paix israélo-arabe global ; et

c) mener une campagne publique à l’attention particulière du public israélien pour y expliquer et détailler l’initiative de Beyrouth.

5. Engager une discussion sérieuse avec la direction de l’OLP quant au statut des réfugiés palestiniens qui choisissent dans le cadre d’un règlement fondé sur la coexistence de deux Etats de demeurer dans leurs pays d’accueil actuels ou de se réinstaller dans d’autres Etats arabes.

6. Respecter le Protocole de Casablanca de 1965 de la Ligue Arabe qui accorde aux résidents palestiniens les mêmes droits à l’emploi et au mouvement que les citoyens, et qui préserve leur identité et statut de réfugiés, dans l’attente d’une solution au problème de réfugiés.

A l’attention des Nations Unies et de ses Etats Membres :

7. Augmenter les fonds destinés aux programmes de l’OSTNU (Office de secours et de travaux des Nations Unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient afin de permettre à l’organisation de pourvoir aux besoins fondamentaux des réfugiés palestinien, en particulier ceux résidant dans les camps.

8. Mettre en place une commission internationale afin d’examiner en détail les problèmes de rapatriement, de réinsertion, et d’indemnisation, et de faire connaître ses résultats auprès des représentants des organisations politiques palestiniennes, des communautés de réfugiés, des Etats arabes, d’Israël, et d’autres parties concernées.

A l’attention du Quartette (Etats-Unis, Union Européenne, Russie et Secrétaire Général des Nations Unies) :

9. Proposer un règlement politique global au conflit israélo-palestinien, comprenant une solution équitable au problème des réfugiés laissant le choix entre : le rapatriement vers un Etat palestinien, la réinsertion définitive dans des pays d’accueil arabes, la relocalisation dans des pays tiers, une indemnisation et le retour d’un nombre symbolique de réfugiés en Israël ainsi que la reconnaissance par Israël de sa part de responsabilité.

Amman/Bruxelles, le 5 février 2004