Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
The African Union Tried and Failed on Burundi. Now It’s Time to Try Again
The African Union Tried and Failed on Burundi. Now It’s Time to Try Again
Burundi: les problèmes qui minent l'institution militaire
Burundi: les problèmes qui minent l'institution militaire
Op-Ed / Africa

The African Union Tried and Failed on Burundi. Now It’s Time to Try Again

Originally published in African Arguments

Unless regional and international organisations act in concert and inject new life into the mediation process, Burundi risks igniting a wider crisis.

In its report released late last month, the UN Independent Investigation on Burundi paints a bleak portrait of a country that has been in political turmoil since May 2015. It describes a regime that is increasingly repressive, intolerant of dissent, and closed to the outside world. The investigators suggest that human rights violations committed by the government and its associates could amount to crimes against humanity.

In the capital Bujumbura, protesters were quick to denounce the report, claiming it to be biased. “I will continue to protest because the international community wants to invade Burundi”, one activist told Iwacu news.

However, the reality of the international community’s role in Burundi is far more complex. In fact, international attention has shifted away from the country, even as it slides further towards a humanitarian emergency. So far, 300,000 people have fled the country, a further 108,000 are estimated to be internally displaced, and 4.6 million – out of a population of 11 million – are in need of food aid.

The current crisis was sparked by President Pierre Nkurunziza’s decision in May 2015 to seek a third term in office. This move was widely considered to be unconstitutional, and the following months saw mass protests, an attempted coup, armed uprisings and a brutal crackdown.

Since the violence reached its peak around December, the confrontation has settled into low-intensity warfare characterised by targeted assassinations, disappearances and torture, and the increasing use of ethnically-charged rhetoric.

African Disunion

Amongst others, the International Crisis Group has called for urgent measures to prevent the situation from becoming an ethnic conflict and wider emergency. But the international community has signally failed to halt the crisis, though not for the want of trying.

The African Union (AU) intervened early and took a strong position from the outset, with AU Commission Chairperson Nkosazana Dlamini-Zuma setting the tone and direction. The AU Peace and Security Commission (PSC) met on an almost monthly basis, issuing communiqués and statements that gradually ratcheted up the pressure on the government.

The AU refused to send an election observation mission to Burundi in July 2015, saying the conditions for free and fair polls did not exist. And, as violence spiked following armed opposition attacks on military installations on 11 December 2015, the PSC authorised a 5,000-strong protection force (MAPROBU).

In doing this, the Commission took the unprecedented step of invoking Article 4(h) of the Constitutive Act, which allows the AU to intervene in a member state in cases of war crimes, genocide and crimes against humanity. Nkurunziza was given 96 hours to accept the force.

The PSC had hoped this bold move would freeze the crisis and force the government to negotiate. And its actions arguably did focus international attention, help curb the worst security forces excesses, and spur efforts to revive the stalled regional mediation led by Ugandan President Yoweri Museveni. However, it failed to force Nkurunziza into a more inclusive, externally-mediated dialogue. Burundi’s government dismissed MAPROBU as an “invasion and occupation force”.

At the same time, African leaders declined to endorse the mission. This revealed a wide rift between the more interventionist AU Commission and member states who, for the most part, favoured a less confrontational approach to the crisis. The reference to Article 4(h) touched a raw nerve amongst governments with questionable democratic credentials and human rights records themselves. The AUC and PSC were seen to have over-stepped their bounds. As one senior official told Crisis Group, “we have embarrassed the continent”.

This debacle seriously damaged the AU’s credibility and showed that its ambition to prevent and resolve conflict does not match its capabilities, in part due to uncertainty about the extent of the AUC and PSC’s authority to act.

It also exposed procedural flaws in the PSC’s decision making process, which, unlike the UN Security Council, is driven by the Commission rather than member states themselves. The AU lost any authority it may have had in Bujumbura and has largely been marginalised in further attempts to resolve the crisis. Embarrassed by the failure of MAPROBU and faced with member-state indifference, the AUC and PSC appear to have lost impetus, silencing a much-needed voice of warning.

On The Same Page

The AU’s response has thus been disappointing, but neither the sub-region nor the UN have fared any better.

The international community’s inability to resolve the crisis in Burundi is partly due to divisions within and between the principal actors – the African Union, the East African Community (EAC) and the UN. Domestic considerations, power politics and historical allegiances and antagonisms, have shaped the hesitant response of Burundi’s neighbours. Meanwhile at the UN, disunity within the Security Council has thwarted its efforts.

Institutional rivalries and the lack of a shared analysis of the conflict’s nature and the situation on the ground have also prevented a coordinated approach, allowing Nkurunziza’s administration to play one side off against each other. As a result, the Burundian government has managed to rebuff the EAC’s lacklustre attempts to bring it to negotiations and stalled the deployment of both the AU-authorised human rights and military observers and the UN Security Council-sanctioned police force.

At its heart, Burundi’s crisis is political and only a negotiated settlement between the government and opposition can end it. But positions are entrenched and both sides are playing for time as the crisis deepens and the death toll steadily rises.

Little will change unless key members of the international community act in concert. As an immediate practical step, the AU, EAC and UN should form a contact group to align positions and inject new life into the EAC-led mediation process. Regional leaders, especially the designated EAC mediator President Museveni, should become more personally engaged, as requested by former Tanzanian President Benjamin Mkapa, the dialogue facilitator. Having agreed to mediate, Museveni must accept the responsibilities and, as a minimum, set out his vision for the way forward.

Now is the time for the AU and its international and regional partners to push harder for a settlement. Postponing firmer, more unified action would leave the country at best in a permanent state of low-intensity conflict, and at worst in danger of igniting a regional crisis.

Interview / Africa

Burundi: les problèmes qui minent l'institution militaire

Originally published in Yaga Burundi

Le 5 avril dernier, l’International Crisis Group sortait un rapport sur les tensions et dissensions qui s’observent au sein de la Force de Défense Nationale (FDN) depuis le début de la crise née de la volonté de Pierre Nkurunziza de se représenter pour un troisième mandat en avril 2015. Le rapport fait le contour des problèmes qui minent l’institution militaire. Thierry Vircoulon, un des auteurs du rapport, a répondu aux questions de Yaga.

Peut-on considérer le Cndd-Fdd aujourd’hui comme l’Uprona des années 70-80 qui avait la mainmise sur toutes les institutions de défense et de sécurité ?

Oui, on a bien vu dès le début de cette crise qui vient de durer deux ans que la police et le Service national de renseignement ont joué un rôle majeur dans la répression des manifestants dès 2015. Deuxièmement les dissensions qui ont eu lieu dans l’armée après la tentative de putsch ont finalement été contrôlées par le régime qui a réussi à éviter, en tout cas jusqu’à présent, qu’il y ait une autre tentative de renversement du pouvoir.

Dans votre rapport vous soulignez qu’en 2016 le gouvernement n’a pas appliqué les quotas 50-50, tel que précisé par les Accords d’Arusha, mais plutôt 60% pour les Hutus et 40% pour les Tutsis pendant ses recrutements dans l’armée. Peut-on craindre que ça puisse continuer, c’est-à-dire voir le régime appliquer 70-30 puis 80-20, pour enfin arriver à une armée 100% hutu ?

Non, je ne pense pas. Au fait, c’est le porte-parole de l’armée qui avait fait l’annonce sur les 60-40%. Le régime va essayer de rester sur ce quota-là, qui est prévu par les Accords d’Arusha mais pour les institutions civiles. Plutôt la question qui se pose est de savoir s’il va réussir à trouver les 40% de Tutsi pour les recrutements. Mais aussi on peut se demander s’il va y avoir beaucoup de recrutements pour les années à venir dans l’armée.  Je pense le contraire. Les recrutements vont diminuer parce que l’armée va de plus en plus avoir des difficultés financières. Et puis il conviendrait aussi de noter que les dernières mises à la retraite ne sont pas à l’avantage des officiers tutsi puisque ce sont les plus concernés.

Votre rapport précise aussi que l’intégration entre ex-FAB (anciens militaires des Forcées armées) et ex-PMPA (anciens rebelles) avait été un succès, que les deux parties ont appris à mieux se connaitre. Ce qui d’ailleurs explique en partie pourquoi des officiers issus des deux camps ont pu mener ensemble le putsch raté de 2015. Ça veut dire que le pouvoir actuel tire profit de la tension actuelle entre les ex-FAB et ex-PMPA, que ça le met à l’abri d’un autre putsch ?

Le rapport dit que l’intégration a été un succès mais n’a pas conduit à la cohésion de l’institution militaire. Même avant la crise, au sein de la FDN, le clivage entre ex-FAB et ex- PMPA restait très fort et n’avait pas été gommé par l’intégration. La grande faiblesse du processus d’intégration est de n’avoir pas généré de la cohésion. Et dans la situation actuelle il y a une grande méfiance voire une paranoïa entre les personnels militaires, chacun faisant très attention  à ce qu’il dit à ses collègues, parce qu’on a peur d’être dénoncé par les autres. Et le faite que ce clivage entre ex-FAB et ex-PMPA n’ait jamais été complètement dépassé  génère cette paranoïa interne, que le régime entretient pour en être le premier bénéficiaire.

Le défi majeur du pouvoir actuel qui constituait aussi un risque de déstabilisation de la transition, en tout cas selon toujours votre rapport, a été le processus de démobilisation de 15  000 hommes ex-PMPA contre 41 000 ex-FAB pour atteindre l’objectif d’une FDN faite de 25 000 militaires entre 2004 et 2008. Mais ceci a été une réussite. Comment se fait-il que le régime puisse réussir là où il pouvait échouer facilement pour enfin échouer là où le risque d’échec n’était pas si éminent, c’est-à-dire maintenant ?

D’abord le pouvoir qui était là quand on a créé la FDN ce n’est pas le même que celui qui est là aujourd’hui. Lors du premier mandat de Pierre Nkurunziza, le Burundi était dans une situation de pouvoir partagé. Ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Et l’intégration accompagnée par le processus de démobilisation a été une réussite parce qu’elle était soutenue internationalement, aussi parce qu’il y avait un accord des élites burundaises là-dessus, qui correspondait au projet partagé par tous au Burundi à ce moment-là. Et comme je l’ai déjà mentionné, la FDN n’a pas pu dépasser le clivage entre ex-FAB  et ex-PMPA, ce qui est resté le problème de l’ « après-intégration ».  Et une des raisons pour laquelle ce clivage est resté, c’est parce que le régime a instauré au sein de la FDN ses propres structures de commandements des ex-FDD, un double commandement qui a sérieusement nui à la cohésion de l’armée burundaise.

Et que faut-il craindre maintenant ?

Le grand risque pour l’armée burundaise est celui d’appauvrissement à cause des problèmes financiers du gouvernement, en plus des aides extérieures apportées à l’armée qui ont considérablement diminué suite à la suspension de différentes coopérations militaires, sans parler de la réduction du nombre de ceux qui peuvent aller en mission de maintien de la paix. Et dans cet appauvrissement de l’armée, il y a le danger d’une déliquescence progressive. La FDN va perdre son image d’une institution privilégiée. Sur le plan socioéconomique, avant comme après les Accords d’Arusha, les militaires ont toujours eu un statut très envié dans la société burundaise : facilité d’accès au crédit pour construire, un système d’appui financier bien mis en place,… tout ceci risque de s’évaporer dans les prochains jours.