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Fields of Bitterness (II): Restitution and Reconciliation in Burundi
Fields of Bitterness (II): Restitution and Reconciliation in Burundi
Table of Contents
  1. Executive Summary
Burundi : anatomie du troisième mandat de Nkurunziza
Burundi : anatomie du troisième mandat de Nkurunziza
Report 214 / Africa

Fields of Bitterness (II): Restitution and Reconciliation in Burundi

To avoid a revival of past ethnic tensions between Hutu and Tutsi, Burundi needs to find the right balance between land restitution and national reconciliation.

Executive Summary

Since the end of Burundi’s decade-old civil war in 2000, the country has faced a problematic land legacy, with the need to resettle hundreds of thousands of unfairly deprived refugees and displaced persons. Restitution is essential to consolidate peace, but amid acute land tensions due to demographic growth and the scarcity of available arable lands, the current policy is weakening peacebuilding efforts and reviving ethnic resentment. It gives advantage to repatriated citizens to the detriment of current land owners, who were not all complicit in land thefts during the civil war. In order to avoid restitution being perceived as revanchist, a new land reconciliation policy is required, more aligned with the spirit of the 2000 Arusha peace agreement.

More than 700,000 Burundians have lived in refugee camps in neighbouring Tanzania, the main host country for Burundi’s refugees. In 2010, the Tanzanian government granted citizenship to 162,000 of them, but also reaffirmed its willingness to repatriate all those not naturalised. In late 2012, Burundians lost their refugee status and 35,000 residents from the last camp were repatriated, sometimes forcibly. A land restitution policy, provided for in the Arusha agreement, has been implemented for several years. Addressing repatriation disputes requires a subtle combination of equity, flexibility and diplomacy. Instead, however, the current policy is characterised by a lack of impartiality, hasty restitutions, and confusion between those who bought the land in good faith and those who knowingly dispossessed others. Such a policy could rekindle ethnic divisions without securing land rights for refugees and displaced persons.

The Burundian government has passed a law, without any consultation, to revise the mandate of the National Land Commission (CNTB) and is also trying to establish a special court to address disputes arising from the commission’s decisions. This is creating fears, especially within the minority Tutsi community, and risks undermining both restitution and reconciliation at the same time.

Before the beginning of the 2015 electoral campaign, during which land issues will feature prominently, the government should, with the support of international partners, implement the following measures:

  • revise the new law on the CNTB and the draft law on the special court based on public parliamentary hearings to ensure broader debate and greater buy-in from the population;
     
  • renew the CNTB leadership to make it more consensual and strengthen its integrity;
     
  • return to the practice of sharing out lands and properties between land owners and complainants;
     
  • harmonise the principles that will inform the decisions of the CNTB and the courts; and
     
  • elaborate a land compensation policy, designed by an interdepartmental committee, based on available land resources as well as land needs for economic development.

This report, the second in a two-part series on failures and deficiencies of land reform in Burundi, analyses the dilemma between reconciliation and restitution. If these two national objectives are not properly balanced, restitutions can lead to a revival of past ethnic tensions and, by repairing one injustice through another, create frustration and resentment.

Nairobi/Brussels, 17 February 2014

Op-Ed / Africa

Burundi : anatomie du troisième mandat de Nkurunziza

Le 1er juin dernier à Mugamba (province de Bururi), Pierre Nkurunziza a lancé un ultimatum.

« Du haut d’une camionnette, micro à la main, sous très haute protection de l’armée et de la police », rapporte l’AFP, le président burundais a ordonné aux insurgés de cette commune du Sud du pays de déposer les armes dans les quinze jours : « Téléphonez à vos frères qui ont pris les armes, dites-leur que nous leur donnons quinze jours pour qu’ils y renoncent […] Quinze jours, pas plus. Dites-leur cela ». Hasard ou préméditation, la fin de cet ultimatum devrait coïncider avec la reprise prévue des discussions à Arusha, en Tanzanie, entre le gouvernement et l’opposition.

La crise politique, déclenchée en avril 2015 par l’annonce de la candidature du président Nkurunziza à un troisième mandat, n’en finit pas de s’approfondir depuis sa réélection en juillet 2015. Tandis que chaque camp s’arc-boute sur ses positions, les morts s’accumulent.

La crise socio-humanitaire en gestation, l’insécurité physique, politique et économique d’une partie de la population, la peur et le fait que le Burundi soit privé de contre-pouvoirs institutionnels et de médias libres, créent les conditions idéales d’un pourrissement et d’une ethnicisation du conflit.

Une volonté d’ethniciser le conflit

Au début de la crise, en avril 2015, la candidature du président Nkurunziza à un troisième mandat a clivé son parti, le Conseil national pour la défense de la démocratie-Forces de défense de la démocratie (CNDD-FDD), et a conduit à son éclatement. Maintenant dominé par les éléments les plus radicaux du CNDD-FDD, le régime a fortement ethnicisé son discours. Des responsables publics dénoncent pêle-mêle une domination tutsie (les Tutsis représentent 14 pour cent de la population, les Hutus 85 pour cent) au sein des organisations de la société civile et de la presse, un complot tutsi qui serait soutenu par le président du Rwanda Paul Kagame, et le silence sur les massacres commis par les pouvoirs tutsi depuis l’indépendance. Certains responsables publics ont appelé à la violence et tenu des propos discriminatoires. Néanmoins, la population ne semble pas retomber dans le piège des divisions ethniques : les affrontements n’ont pas pris une tournure communautaire et n’impliquent pour l’instant que les militants de l’opposition et les forces de sécurité.

La fin programmée d’Arusha ?

Sur le plan politique, le pouvoir affiche clairement sa volonté de mettre fin à la démocratie de consensus d’Arusha, un système de partage obligatoire du pouvoir entre la majorité hutue et la minorité tutsie, instauré en 2000 pour sortir de la guerre civile et socle des institutions au cours de la dernière décennie.

Sous couvert du « dialogue national » lancé en janvier dernier, les radicaux du CNDD-FDD cherchent à remettre en cause par le bas l’accord de paix. Boycottées par les Forces nationales de libération (FNL), un important mouvement politique hutu, et l’opposition en exil, ces consultations « populaire » qui se déroulent sous l’égide de la Commission nationale du dialogue interburundais, ont tout d’un monologue du parti au pouvoir. « Nous devons avoir une nouvelle Constitution […] selon laquelle le président élu règne jusqu’à ce qu’il soit fatigué, règne à vie », a déclaré le député Nzeyimana Nestor (CNDD-FDD) lors de la cérémonie d’ouverture le 19 janvier. Le ton était donné.

La remise en question de la fabrique sociale burundaise

Le poison de la division ethnique, la peur et la pauvreté grandissantes minent la cohésion sociale et la coexistence politique, déjà fragiles avant la crise.
En un an, celle-ci a poussé quelque 265 000 burundais à l’exil. Nombreux sont ceux qui ont retrouvé les camps trop familiers de Tanzanie ou se sont réfugiés chez des parents au Rwanda. Outre les opposants, des ruraux, des étudiants, des hommes d’affaires et une bonne partie de l’élite économique et politique ont quitté le pays. Environ un tiers des journalistes vit désormais à l’étranger et la jeunesse urbaine de Bujumbura paie un lourd tribut à la crise.

Cette hémorragie vide le pays de ses forces vives et illustre la rupture du pacte entre le régime d’un côté, et certains groupes sociaux de l’autre (les citadins de la capitale, la communauté tutsie qui craint un nouveau génocide et la vieille garde de l’armée).

Une crise humanitaire en gestation

Par ailleurs, l’économie est durement touchée. Des secteurs dynamiques tels que l’hôtellerie et la construction sont en berne, l’approvisionnement du pays en pétrole devient problématique, les échanges économiques entre la capitale et le monde rural sont perturbés. Les prix grimpent, et la demande intérieure s’effondre.

Tandis que les écoles ont de sérieux problèmes de fonctionnement, la malnutrition, le manque de médicaments et les épidémies saisonnières, vulnérabilités chroniques du Burundi, s’accentuent. Selon de récentes estimations du World Food Program, 4,6 millions de Burundais sont en situation d’insécurité alimentaire (sur une population de 10 millions de personnes) et un demi-million ont besoin d’aide alimentaire d’urgence. Dans la capitale Bujumbura, le nombre d’enfants souffrant de malnutrition sévère a doublé entre octobre et décembre 2015.

Des difficultés propres aux zones de conflit apparaissent : restriction de l’accès humanitaire dans les quartiers contestataires, enfants traumatisés, augmentation des cas de viol, notamment. Face à la détérioration des conditions de vie des Burundais, le plan de réponse humanitaire des Nations unies est largement sous-financé.

L’indispensable dialogue

Le 21 mai dernier, le régime et l’opposition burundais étaient appelés à se rencontrer sous l’égide du facilitateur de la Communauté d’Afrique de l’Est (EAC), l’ancien président tanzanien Benjamin Mkapa. Attendue depuis cinq mois, cette réunion s’est transformée en rendez-vous manqué : des acteurs importants de l’opposition (le Cnared) n’y étaient pas conviés et il n’y a pas eu de discussion directe entre le gouvernement et les quelques opposants présents.

Le dialogue est pourtant indispensable pour sortir de l’impasse et éviter que l’histoire douloureuse du pays ne se répète.

Au cœur de la confrontation actuelle se trouve la question suivante : « faut-il ou non changer le système institutionnel d’Arusha ? ». Y répondre par le débat démocratique peut permettre d’élaborer un nouveau consensus post-Arusha et conduire le Burundi vers une paix durable.

Pour encourager les parties à s’engager dans de véritables pourparlers, les garants de l’accord de paix d’Arusha disposent de plusieurs leviers : la suspension sélective de l’aide, le changement des modalités de financement du contingent burundais de la mission de maintien de la paix en Somalie, voire le renvoi de ce contingent. Dans cette perspective, une meilleure coordination entre les acteurs internationaux est nécessaire.

Une nécessaire implication des acteurs internationaux

Pour éviter la dérive vers un conflit ethnique, les Nations unies, l’Union européenne et l’Union africaine devraient appliquer des sanctions contre tous ceux qui tiennent des discours d’incitation à la haine et aux discriminations, et se mettre d’accord sur le déploiement au Burundi de plusieurs centaines d’observateurs des droits humains et de policiers internationaux, voire d’une force d’intervention en cas d’urgence. Le suivi des discours d’incitation à la haine devrait être renforcé pour prendre en compte les acteurs locaux que sont les Imbonerakure et les administrateurs communaux.

Afin d’atténuer au maximum l’impact de la crise économique et sociale sur les populations, les bailleurs devraient débloquer des fonds pour le plan de réponse humanitaire des Nations unies, et mettre en place un dispositif de suivi de la situation économique, nutritionnelle et sanitaire permettant de réagir rapidement et d’adapter au mieux la réponse aux besoins.

This article first appeared in Jeune Afrique.