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Open Letter to the UN Security Council on Mali
Open Letter to the UN Security Council on Mali
Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière
Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière
Open Letter / Africa

Open Letter to the UN Security Council on Mali

Excellencies,

The recent clashes between the army and rebels in the Kidal region show that Mali’s crisis is unresolved. The violence is directly linked to the lack of progress in talks between northern groups and the government that have stalled mostly because the main actors have been reluctant to engage in meaningful dialogue, despite their pledge in last June's Ouagadougou agreement. Multiple and confusing diplomatic initiatives have not helped. The UN mission (MINUSMA) has struggled to reconcile its mandate to facilitate talks with that of helping to restore state authority; some perceive it as pro-government and compromised. I urge the Security Council, with the support of its main partners in Mali, to establish a UN-led international mediation mechanism.

The negotiations that started a year ago with signing of the Ouagadougou agreement are in jeopardy. Crisis Group’s January report, Mali: Reform or Relapse, warned that deadlock would have major security consequences. The provisional ceasefire reached in May under auspices of the African Union's president, with the aid of the UN Secretary-General’s special representative, is fragile. Unless talks are revived promptly, new clashes will occur, undermining the substantial international efforts since MINUSMA’s deployment last July.

The Malian authorities and the northern-based movements have mostly used the dialogue to voice grievances, not resolve differences. President Ibrahim Boubacar Keïta's government considers the “northern question” a matter of national pride and has stalled to avoid serious concessions. The three main rebel groups – MNLA, HCUA and the Mouvement arabe de l’Azawad – are fragmented, unable to offer realistic or coherent claims.

Regional and other international actors share responsibility. They have been unable to reconcile diverse, often competing interests to promote a common vision of a solution. Initiatives have often been uncoordinated. Mediation needs new impetus to re-launch talks.

For months, MINUSMA has played a vital role in calming tensions between the army and the northern movements, but without political progress, this can only delay new violence. The mission has struggled to facilitate implementation of the Ouagadougou agreement, in part due to perceptions about its neutrality. Resolution 2100 (25 April 2013) calls for it to both “restore the authority and the sovereignty of the Malian State throughout its national territory” and “to facilitate progress towards an inclusive national dialogue”, which by its nature involves bringing in the very armed groups that challenge the state’s authority in the north.

Building the capacity of Malian institutions is of course important. But the mandate's tension raises competing expectations from the parties. Some members of the northern movements believe the mission backs the government, citing inter alia its provision of armoured vehicles to the defence ministry and that talks have been held almost solely in Bamako. They requested MINUSMA support for talks to be more balanced. The government believes the mission should focus primarily on helping the state recover its full sovereignty, as requested by the prime minister in his 29 April speech to the National Assembly.

The 30 May, Economic Community of West African States (ECOWAS) summit asked the Burkina Faso and Nigeria presidents to renew mediation efforts, but these have been dormant for months and are unlikely to revive the talks. Mali accuses Burkina Faso of harbouring the MNLA’s political wing; ECOWAS is a key regional institution but does not include countries with influence in the north, such as Mauritania and Algeria. It is thus crucial to establish an international mediation mechanism that is coherent, backed by the region and other major powers and empowered to broker compromises. This new initiative should be UN-led.

The Security Council could consider two options. Neither will be easy, given politics in the region and beyond, but existing arrangements are proving insufficient.

  • The first would be to strengthen MINUSMA’s political mandate and have it mediate, not just facilitate. The Secretary-General's special representative would become a full-time mediator. This would allow the UN to use its good offices and, together with Mali’s partners, press parties to resolve deadlocks. To achieve this, the Council must resolve the tension in the mandate by shifting it away from state building. An emphasis on state building might be necessary again in the future – and the gap would need to be filled by others now -- but for the moment talks must be the priority.
  • The second would be to appoint an envoy of the Secretary-General, with African Union and ECOWAS agreement, independent of MINUSMA. The parties could express preferences from a list of names with high-level West Africa experience. The envoy would be an official mediator to whose team MINUSMA would give logistical help while continuing its state building role. This would require greater effort to build consensus, internally and regionally, but might be more likely to break the deadlock.

Whatever the preferred option, the mediator will need the support of Mali’s main partners. They should form a contact group whose membership should be relatively restricted, to ease coordination. It must include France and Algeria, who, working together, have enough influence to bring all the parties to the negotiating table. Algeria’s pivotal role in the region should be recognised, but it must exercise its influence within a multilateral framework.

The mediator, consulting with the main parties and the contact group, should quickly revive the Ouagadougou agreement's negotiation framework. The current stalemate is not the result of flaws in that agreement but of parties’ refusal to implement it and insufficient pressure on them from Mali’s regional and other partners. The monitoring and evaluation committee established by the agreement has not met since October. It should be resuscitated and, chaired by the mediator, convene monthly to allow international actors to coordinate their efforts. The parties should urgently agree on and commit to a detailed schedule of such sessions.

As the Council prepares to renew MINUSMA’s mandate, it should draw the right conclusions from the challenges the mission faces. In appointing a new UN-led mediation mechanism, whether within the mission or external to it, it has another opportunity to help Malians reach a sustainable solution; it should not assume such an opportunity will come again soon.

Sincerely,

Louise Arbour 
President and CEO
International Crisis Group

A crowd of people cheer Malian army soldiers at the Independence Square after a mutiny, in Bamako, Mali August 18, 2020. Picture taken August 18, 2020. REUTERS/Moussa Kalapo
Statement / Africa

Mali : défaire le coup d’Etat sans revenir en arrière

Le 18 août 2020 au Mali, un coup d’Etat militaire intervient après deux mois de manifestations contre le président Keïta. Les acteurs maliens et leurs partenaires doivent restaurer l’ordre constitutionnel, sans se contenter de rétablir le système et de remettre en place les personnalités renversées, qui ont largement contribué à générer la crise.

A la faveur d’un coup d’Etat ayant vu l’arrestation du président malien Ibrahim Boubacar Keïta et de son Premier ministre Boubou Cissé, les militaires ont pris le pouvoir au Mali le 18 août 2020. Ce coup est la dernière expression en date d’une crise politique majeure, marquée depuis début juin par de nombreuses manifestations qui réclament la démission du président Keïta. Les partenaires régionaux et internationaux de Bamako demandent, en toute légitimité, que l’ordre constitutionnel soit restauré. Ils doivent maintenir la pression sur les militaires afin que ceux-ci tiennent leur engagement de restituer le pouvoir aux civils dans les plus brefs délais. Mais un simple retour en arrière serait préjudiciable au pays. La crise politique dont souffrait le Mali, et la crise sécuritaire qui en découle, existaient avant le coup ; le mouvement de protestation reflète l’exaspération d’une grande partie de la population face à une démocratie et à une gouvernance défaillantes depuis de nombreuses années. Les Maliens et leurs partenaires devraient aussi saisir cette occasion pour s’assurer que le pays entame une véritable transition.

Le 18 août 2020, des tirs éclatent dans deux camps militaires situés respectivement au nord et au sud de Bamako, à Kati et N’Tominkorobougou. Un haut responsable de la garde nationale est arrêté par les mutins alors que des convois partent vers la capitale malienne. Presque au même moment, à Bamako, des hommes armés arrêtent de hauts responsables civils et militaires, tels que les ministres des Finances et de l’Intérieur, ou encerclent leur domicile. La situation est confuse, mais la simultanéité des évènements suggère qu’il ne s’agit pas d’une simple mutinerie et qu’une tentative de coup d’Etat est en cours. La situation évolue rapidement en fin d’après-midi ; des militaires s’emparent du Premier ministre Boubou Cissé et du président Keïta au domicile de ce dernier, sous les acclamations de ceux qui s’étaient réunis sur place.

Dans la nuit, le président Keïta, visiblement sous la contrainte, annonce sa démission ainsi que la dissolution de l’Assemblée nationale et du gouvernement. Quelques heures plus tard, un groupe de militaires parlant au nom du Comité national pour le salut du peuple (CNSP) prononce une courte allocution télévisée. Ils déclarent qu’ils assureront la gestion de l’Etat malien jusqu’à la tenue d’élections crédibles, qu’ils s’engagent à organiser dans les meilleurs délais, selon leurs propres termes. Les militaires auront ainsi pris les commandes du pays, presque sans effusion de sang, au terme d’un coup d’Etat qui aura duré moins de 24 heures.

Dès le 19 août, les dirigeants du Mouvement du 5 juin-Rassemblement des Forces patriotiques (M5-RFP), qui anime la contestation populaire contre le président Keïta depuis début juin, se félicitent de sa démission et des dissolutions du gouvernement et de l’Assemblée nationale. Ils se disent prêts à participer à une transition républicaine et à l’élaboration d’une feuille de route, en collaboration avec le CNSP. Il est trop tôt pour savoir si le mouvement de contestation et les responsables de la junte trouveront les moyens de s’entendre durablement. Mais le M5-RFP cherchera sans doute à faire en sorte que les militaires ne récoltent pas tous les bénéfices d’un changement de pouvoir dans lequel le mouvement a joué un rôle central pendant les longues semaines de mobilisation et de protestation.

On ne sait que peu de choses sur le groupe de militaires à l’origine du coup d’Etat. Contrairement à ceux qui avaient fomenté celui de mars 2012, il semble que les chefs de la junte qui a pris le pouvoir à Bamako soient tous des officiers de haut rang issus des différents corps des forces de défense et de sécurité maliennes. Le 19 août 2020, les colonels Assimi Goita, commandant du bataillon autonome des forces spéciales, et Malick Diaw, chef adjoint du camp militaire de Kati, sont nommés respectivement président et vice-président du CNSP. Comme d’autres membres du comité, ils ont servi au Nord du pays pendant la crise de 2012. Ils justifient leur action par l’état de délabrement du pays, dont ils rendent responsable le président déchu, et appellent la société civile et les mouvements sociopolitiques à les rejoindre pour constituer une « transition politique civile » et s’accorder sur une feuille de route qui jettera les bases de la reconstruction du pays. Ils demandent également aux organisations sous-régionales et internationales de les soutenir. Enfin, ils déclarent qu’ils souhaitent voir appliquer l’accord de paix signé en juin 2015 avec les mouvements politico-militaires du Nord du pays et – cherchant sans doute à rassurer les forces militaires internationales présentes au Mali – affirment qu’ils demeurent engagés à leurs côtés.

Ces évènements surviennent dans un contexte politique tendu. Depuis le mois de juin, des manifestations régulières réclamant le départ du président sont organisées par le M5-RFP, une organisation hétéroclite composée de groupes et de personnalités religieuses, politiques et de la société civile. Le 10 juillet, ces manifestations jusque-là pacifiques et prônant la désobéissance civile dégénèrent en violences mortelles et poussent la Communauté économique des Etats d’Afrique de l’Ouest (Cedeao) – organisation régionale regroupant quinze Etats d’Afrique de l’Ouest qui s’est dotée en 2001 d’un protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance – à intensifier une médiation initiée en juin.

Les évènements du 18 août semblent ramener le Mali au point de départ de la crise de mars 2012.

Cette crise politique a éclaté à la suite des élections législatives de mars et avril 2020, et plus particulièrement après une décision controversée de la Cour constitutionnelle ; celle-ci a invalidé les résultats de plusieurs centaines de bureaux de vote, modifiant ainsi l’at­tri­bu­tion de 31 sièges de députés sur un total de 147. Pourtant, loin d’exprimer un simple contentieux post-électoral, cette crise apparait comme le fruit d’un mécontentement profond et récurrent face à un Etat malien dysfonctionnel, corrompu et incapable de relever la multitude de défis auxquels est confronté ce pays parmi les plus pauvres au monde. Les graves tensions sécuritaires qui secouent le pays, marquées par la présence de mouvements armés autonomistes, d’insurgés jihadistes et de groupes d’autodéfense à base communautaire, ne sont en réalité que le symptôme d’une crise qui touche le cœur de la démocratie malienne.

Affaibli et discrédité par des années de gouvernance défaillante, le gouvernement malien a longtemps vacillé avant d’être finalement renversé, sur fond d’élections organisées dans des conditions sécuritaires peu propices à la transparence. Ces dernières années, il a périodiquement organisé de grands moments de concertation nationale, et promis publiquement d’améliorer la gouvernance. Mais ses promesses ont rarement été suivies d’effet et sonnaient comme autant d’occasions manquées par l’élite dirigeante. Même face à l’intensification de la pression de la rue ces dernières semaines, le président n’a pas saisi la profondeur du mécontentement et a au contraire avancé des concessions qui, une fois de plus, se sont révélées insuffisantes.

Dès le 18 août, la communauté internationale (Cedeao, ONU, Union africaine, Union européenne, France et Etats-Unis) condamne unanimement la prise de pouvoir par les militaires maliens et demande le rétablissement de l’ordre constitutionnel ainsi que la libération du président, du Premier ministre et des autres personnalités politiques arrêtées. La Cedeao suspend le Mali de tous les organes de décision de l’organisation régionale et appelle ses membres à fermer leurs frontières et à arrêter tous les flux et transactions économiques avec le Mali. Le Conseil de paix et de sécurité de l’Union africaine suspend également le Mali de l’UA jusqu’au retour de l’ordre constitutionnel. La question de savoir si Keïta doit reprendre ses fonctions ou si le rétablissement de l’ordre constitutionnel peut prendre d’autres formes divise les partenaires internationaux. Certains, comme la France, ont pris acte de l’annonce de la démission du président et appelé au rétablissement sans délai d’une autorité civile. Le 20 août, la Cedeao a, de son côté, appelé au rétablissement du président Keïta dans ses fonctions et demandé des sanctions contre la junte.

Les principaux partenaires du Mali ont raison d’exiger le respect des principes démocratiques et le rétablissement de l’ordre constitutionnel. Ils doivent maintenir la pression sur les officiers pour que ces derniers assurent un retour à un pouvoir civil transparent dans les plus brefs délais et qu’ils libèrent les personnalités en détention. Mais il serait risqué de se focaliser uniquement sur la restauration du pouvoir et des personnalités renversées, dont le rejet par une large frange de la population est à l’origine de la crise. Si la communauté internationale impose le rétablissement du président, cela pourrait susciter d’importants mouvements de résistance non seulement de la part de militaires solidement armés mais aussi des mouvements de la société civile qui se sont mobilisés dans la rue pour réclamer son départ.

Avant toute autre chose, le pays a besoin d’une gouvernance favorable à de réelles réformes, en particulier l’assainissement des finances publiques et le redéploiement effectif des services de l’Etat sur l’ensemble du territoire. En d’autres termes, les Maliens et leurs partenaires pourraient aussi faire de cette inadmissible prise de pouvoir militaire une occasion de tourner la page sur un statu quo qui a plongé le pays dans une profonde crise politico-sécuritaire.

Une période de transition est sans doute inévitable, mais elle doit être la plus courte possible. Les militaires devraient tenir leur engagement de rendre le pouvoir aux civils d’ici quelques jours, ou semaines tout au plus. Plusieurs options existent. Le Mali pourrait s’inspirer de l’exemple de son voisin, le Burkina Faso, où, après le départ forcé du président Compaoré en 2014, la transition a permis de renouer avec l’ordre constitutionnel et une forme de stabilité politique (même si des incidents graves, dont une tentative de coup d’Etat, ont ponctué cette période). L’armée a transféré le pouvoir aux civils en moins d’un mois par le biais d’une charte nationale de transition, rédigée avec les forces politiques et les principales organisations de la société civile. Celle-ci a mis en place un système dans lequel un président civil est choisi en dehors de la classe politique par un collège de désignation composé de civils et de militaires, et présidé par un représentant religieux. Le président a ensuite nommé un Premier ministre et son gouvernement. La charte a également instauré un conseil national de transition faisant office d’assemblée législative et composé de membres issus des principales forces politiques et de la société civile.

Dans le cas malien, les membres du conseil national de transition pourraient émaner des rangs de l’opposition étendue au M5-RFP, de l’ancienne majorité et des représentants de la société civile. Chaque composante créerait son groupe selon un quota déterminé dans la charte. Ce conseil national pourrait rédiger une feuille de route visant à guider l’action du gouvernement et dont le but premier serait d’amorcer une véritable réforme de la gouvernance et un assainissement des finances publiques, sans doute à travers un audit général. Le gouvernement de transition devra préparer des élections auxquelles ses membres ne sauraient être candidats eux-mêmes.

La Cedeao pourrait profiter de la visite qu’elle prévoit d’effectuer à Bamako dans les jours à venir pour suggérer un scénario de cet ordre au CNSP et aux autres forces politiques maliennes. Si la transition s’opère, la Cedeao, avec le soutien de l’Union africaine, pourrait aussi être invitée par les autorités de transition à veiller à ce que l’ordre constitutionnel soit effectivement rétabli, notamment via l’organisation d’élections.

Les évènements du 18 août semblent ramener le Mali au point de départ de la crise de mars 2012. A l’époque, des militaires avaient renversé le président Touré, ouvrant une période de troubles politiques alors qu’une crise sécuritaire secouait le Nord du pays. La leçon est sans appel : les huit ans qui se sont écoulés depuis ont largement étés gaspillés, et le surplace politique s’est révélé coûteux. En privilégiant la sécurité sur la gouvernance, les partenaires du Mali ont négligé le fait qu’un Etat compétent et pourvoyeur de services est un fondement indispensable de la stabilité du pays et de la région. Sans nul doute, le chantier de la gouvernance est plus laborieux et plus long. Mais les évènements du 18 août sonnent comme un rappel : il s’agit également du chantier le plus important pour apporter une réponse durable aux défis politiques et sécuritaires auxquels le pays est confronté.