دارفور: إعادة إحياء عملية السلام
دارفور: إعادة إحياء عملية السلام
Table of Contents
  1. Executive Summary
Sudan’s Imperilled Transition: Policy Recommendations for the U.S.
Sudan’s Imperilled Transition: Policy Recommendations for the U.S.
Report 125 / Africa

دارفور: إعادة إحياء عملية السلام

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

الملخص

ما كاد يمر عام واحد على توقيع حكومة السودان وإحدى فصائل المتمردين الثلاثة اتفاقية سلام دارفور حتى تدهورت الأوضاع الإنسانية والأمنية في المنطقة الغربية المضطربة من السودان. وعلى رغم التهدئة التي سادت مؤخراً، شهدت مرحلة ما بعد اتفاقية سلام دارفور تصاعداً في وتيرة القتال، وضمناً لجوء الحكومة إلى المزيد من عمليات القصف الجوي واعتمادها أكثر من ذي قبل على ميليشيا جنجويد الحليفة لها. وفيما يستمر نزوح المدنيين تتقلص المساحة المتاحة لعمليات الإغاثة الإنسانية. وإذا كان السلام ليتحقق، سيحتاج أعضاء المجتمع الدولي إلى تنسيق جهودهم بشكل أفضل بغية تخطّي عدد من العقبات الجدية، بما في ذلك سعي الخرطوم إلى تحقيق نصر عسكري وتنامي الانقسامات بين المتمردين. وقد تركّز الاهتمام طيلة العام المنصرم على هزم حزب المؤتمر الوطني في تصديه لعملية نشر قوات حفظ السلام التابعة للأمم المتحدة (أو قوى الاتحاد الإفريقي/الأمم المتحدة)، الأمر الذي من شأنه أن يوفّر أخيراً حمايةً أفضل للمدنيين. ولا شك في أن هذه الخطوة كما التوصل إلى وقف فعلي لإطلاق النار يبقيان ضروريين، وإنّما غير محتمّين، حتّى بعد موافقة حزب المؤتمر الوطني بتاريخ 16 نيسان/أبريل على آليّة الأمم المتحدة لمساعدة قوّات الاتحاد الإفريقي. لكن إعادة إحياء عملية السلام التي تكاد تلفظ أنفاسها الأخيرة تكتسي هي الأخرى القدر نفسه من الأهميّة وتشكل محور هذا التقرير.

الواقع أن اتفاقية سلام دارفور قد فشلت لأنها لم تقارب المسائل الأساسية بالشكل الملائم، ولأن عدداً ضئيلاً فقط من المتمردين وقّع عليها، كما أن الالتزام بها على مستوى المجتمع في دارفور بقي محدوداً جداً، سيّما وأن هذا المجتمع لم يحظَ بتمثيل كافٍ في المفاوضات. فالتوصل إلى حل نهائي ومستدام للنزاع لا يمكن أن يتحقق إلا من خلال اتفاق سياسي منقّح، في حين يبيّن واقع الحال انعدام الإجماع حول كيفية المضي قدماً في هذا السياق. وبعد مرور أشهر عدة على غياب أي تحرك، وتحديداً في تشرين الثاني/نوفمبر العام 2006، أعلن الاتحاد الإفريقي والأمم المتحدة عن مساعي مشتركة الغاية منها استئناف المحادثات السياسية بين الحكومة وفصائل المتمردين التي لم توقع على اتفاقية سلام دارفور. لكن هذه المساعي لم تحقق أي تقدّم يُذكر، في حين أدت المبادرات المنافسة من قبل إريتريا وليبيا ومصر وغيرها إلى حالة من الإرباك.

تشكل دارفور مركزاً لثلاث حلقات نزاع متداخلة. أولاً، وبادئ ذي بدء، كانت  الحرب التي استمرت أربع سنوات بين حركات المتمردين في دارفور والحكومة، تلك الحرب التي تشكل جزءاً من التفكك بين مركز السودان من جهة – حزب المؤتمر الوطني في الخرطوم الذي يسيطر على الثروات ويمسك بزمام السلطة السياسية – والأطراف المهمّشة. ثانياً، أثار نزاع دارفور حرباً بالوكالة تخوضها تشاد والسودان عبر احتضان مجموعات المتمردين المناهضة للدولة المقابلة ودعمها.  وأخيراً، تتجلى النزاعات ذات الطابع المحلي التي تتمحور بشكل رئيس حول التوترات التي تنشأ بين الحضر والقبائل البدوية بشأن الأراضي. ويبدو أن النظام حاك هذه النزاعات طمعاً بكسب الدعم العربي في الحرب التي يخوضها ضد ثوّار معظمهم من غير العرب. وازداد الطين بلّةً والنزاع تعقيداً نتيجة المصالح الدولية، وليس أقلها الأولوية التي خصت بها الولايات المتحدة مساعدة النظام في "حربه ضد الإرهاب"واستثمار الصين في القطاع النفطي في السودان.

لعل ما يحدث في دارفور يشكل نقطةً حاسمةً بالنسبة إلى السودان ككل، لا سيّما وأن الحسابات في ما يتعلق بمستقبل البلاد السياسي تؤثّر في استعدادات مختلف الأحزاب لخوض انتخابات العام 2009 التي نصت عليها اتفاقية السلام الشامل. وفيما يستمر حزب المؤتمر الوطني في اعتماد مناوراته المعهودة القائمة على مبدأ "فرّق تسد"، هو يصر على أن تبقى اتفاقية سلام دارفور الركيزة الأساس لأي محادثات جديدة، ولا يظهر على ما يبدو أي استعداد للبحث في أي تغييرات جدية تُذكر. أما المتمردين، فيطالبون بإعادة الاتفاقية إلى خانة الانطلاق، فيما تدعو حركة العدل والمساواة فضلاً إلى إعادة هيكلة نظام الحكم الوطني بشكل جذري. وتحاول أحزاب المعارضة السياسية الشمالية الكبرى، التي تطالب بإجماع وطني جديد حول توجّه البلاد، استغلال مسألة دارفور لعزل حزب المؤتمر الوطني والضغط عليه. أمّا الخاسرون في هذا الوضع المتنافر فهم المدنيين الذين يعانون ويلات النزاع في دارفور.

تجدر الإشارة إلى أن المسعى الاعتباطي المتركّز في الخرطوم والذي يقوده حزب المؤتمر الوطني في سبيل تطبيق اتفاقية سلام دارفور، والذي تُرجم مؤخراً إعلاناً رسميّاً لقيام الهيئة الحاكمة الجديدة في المنطقة على الرغم من قصور الدعم الشعبي، يُفسح في المجال أمام تصاعد النزاع وتفشي حالة الإرباك. ولعل أفضل ما قد يخدم محادثات السلام الجديدة والضرورية تعليق أي مساعٍ إضافية لتطبيق أحكام اتفاقية سلام دارفور المتعلقة بالسياسة وتشارك الثروات. وبالطريقة نفسها، لا ينبغي إسقاط صدقية الحوار الدارفوري الدارفوري، الذي تنص عليه اتفاقية سلام دارفور والذي يشكل ربما آليةً هامةً لحل النزاع، عبر محاولة إطلاقه الآن تحديداً – وهو ما تحضّ عليه الخرطوم – قبل تسوية العيوب الأساسية في الاتفاقية.

يحتاج فريق الوساطة إلى إطلاق عملية يتم الإعداد لها بعناية. فالمهل الزمنية المتكلّفة التي تم تحديدها من قبل قوّضت اتفاقية سلام دارفور، ولا بد هذه المرة من أن تكون التوقعات أقرب إلى الواقع لجهة تحديد الوقت الذي ستستغرقه عملية تحقيق السلام. كما يتوجّب على الوسطاء فرض سيطرتهم على عملية السلام وبلورة إطار عمل للمحادثات المستأنفة يتماشى مع طبيعة النزاع المعقدة. ويمكن في الواقع أن يُبنى السلام على إطار العمل الدستوري المحدد  بموجب اتفاقية السلام الشامل التي وُقع عليها في العام 2005 بين الشمال والجنوب، علماً بأن بعض أحكام هذه الاتفاقية، وتحديداً ما يتعلّق منها بتشارك السلطة، يحتاج إلى تعديل. إنما تجدر الإشارة إلى أن نزاع دارفور لا ينفك يقوّض تطبيق اتفاقية السلام الشامل والعلاقة الهشّة بين حزب المؤتمر الوطني وشريكه الممثّل للأقليات، أي الحركة الشعبية لتحرير السودان. فانهيار اتفاقية السلام الشامل قد يُغرق البلاد في حرب أهلية جديدة. أما على المستوى الإقليمي، فتتجلى الحاجة إلى دمج مبادرة إريتريا الموازية واستقطاب تشاد إلى عملية السلام للحد من قدرتها على العرقلة وتشجيعها على إيجاد حل سياسي للنزاع الداخلي القائم على أرضها. ويشكّل المؤتمر المنعقد في ليبيا والمنتهي بتاريخ 29 نيسان/أبريل خطوةً إيجابيّةً باتجاه قيام مقاربةٍ وحيدةٍ مشتركةٍ.

وفي سبيل تعزيز فرص نجاح أي جولة جديدة من المفاوضات، يجدر بفريق الوساطة التابع للاتحاد الإفريقي/الأمم المتحدة أن يتخذ عدداً من الخطوات:

  • بناء إجماع دولي حول الإستراتيجية، وعلى وجه الخصوص مع الولايات المتحدة والصين، بغية التأثير على أطراف النزاع.
     
  • العمل على توحيد حركات المتمردين، لمساعدة القادة السياسيين والميدانيين على تطوير جدول أعمال مشترك للمفاوضات. فالمحاولات السابقة المتعجّلة أدت إلى المزيد من الانقسامات والصعوبات على مستوى المفاوضات. ومن الضروري بالتالي أن تتوحّد المساعي الدولية وتحظى بالدعم. ولا بد من ممارسة الضغوط على حركات المتمردين والجهات الداعمة لها وعلى حزب المؤتمر الوطني لوقف الجهود العسكريّة التي تُحبط انعقاد مؤتمر التوحيد.
     
  • توسيع نطاق المشاركة عبر تشكيل مجموعة رسمية من الممثلين عن مجموعات الناخبين الأساسيين في دارفور الذين جرى استثناؤهم من جولات المفاوضات السابقة، بما في ذلك قبائل عرب دارفور، ومجموعات الأشخاص النازحين داخلياً، ومجموعات النساء والمجتمع المدني. ولا شك في أن هذه الخطوة ستسهل التزاماً أوسع نطاقاً باتفاقية جديدة وتؤثر إيجابياً في الحوار الدارفوري الدارفوري الذي سيُعقد في النهاية.
     
  •  إعادة هيكلة عملية الوساطة تماشياً مع النموذج الذي أفرز اتفاقية السلام الشامل، وضمناً تشكيل مجموعة اتصال مصغّرة من الشركاء الدوليين تضم الولايات المتحدة والصين والمملكة المتحدة وفرنسا والنرويج والاتحاد الأوروبي والجامعة العربية وإريتريا وتشاد، بهدف دعم فريق الوساطة الرئيس.

 

وأكثر من ذلك، ينبغي أن تتمحور المفاوضات في البدء حول التوصل إلى وقف إطلاق نار نافذ يوافق عليه الفرقاء كافة، فضلاً عن نشر قوى الاتحاد الإفريقي/الأمم المتحدة في دارفور وقوة تابعة للأمم المتحدة في تشاد. وتجدر الإشارة إلى غياب حل سريع لأزمة دارفور،  كما أن البحث في  المسائل الأوسع نطاقاً المتعلقة بتشارك السلطة والثروات والأمن قد يستغرق هو الآخر شهوراً عدة. لكن التوصل إلى وقف لإطلاق النار يكون نافذاً وخاضعاً للرقابة وموضع تطبيق من جانبي الحدود بين السودان وتشاد من شأنه أن يساعد على بناء الثقة وتسهيل إرساء اتفاقية نهائية.

لكن نجاح المفاوضات في النهاية يقتضي إجراء تعديل أساسي في المقاربة الدولية للخرطوم. فمن الضروري ممارسة الضغوطات بشكل فاعل على الجهات كافة للتخلي عن محاولات تحقيق نصر عسكري، علماً بأن نظام حزب المؤتمر الوطني سيظل يشن الحرب ويتحدى المطالب الدولية طالما  أنه لا يتخوّف من أي عمل أو إجراء انتقامي. والواقع أنه من غير المتوقع أن يغيّر هذا النظام من تحليله للخسائر والأرباح إلا إن فُرضت عليه إجراءات جزائية متعددة أو جرى التلويح بمثلها على نحو مقنع لا لبس فيه. أضف إلى ذلك أن التفاهم بين الولايات المتحدة والصين حول هذه المسألة يُعتبر محورياً، الأمر الذي يستوجب بدوره أن تقّر بيجينغ بواقع أن استمرار أزمة دارفور وتأثيرها على اتفاقية السلام الشامل يهددان مصالحها واستثماراتها المشروعة في السودان.

نيروبي – بروكسل، 30  نيسان/أبريل 2007

Executive Summary

Almost a year after Sudan’s government and one of three rebel factions signed the Darfur Peace Agreement (DPA), the humanitarian and security situation has deteriorated in the troubled western region of Sudan. Despite a recent lull, the post-DPA period has seen increased combat, including further government reliance on aerial bombardment and its allied Janjaweed militia. Civilian displacement continues while humanitarian space shrinks. If there is to be peace, the international community will need to coordinate better to surmount significant obstacles including Khartoum’s pursuit of military victory and growing rebel divisions. Over the last year, the primary focus has been on overcoming resistance of the ruling National Congress Party (NCP) to deployment of UN peacekeepers (or an AU/UN hybrid) so that civilians can be better protected; that remains essential but elusive, even after the NCP’s 16 April acceptance of the UN heavy support package for the AU force, as does an effective ceasefire. Equally important, however, and the focus of this report, is revitalising the moribund peace process.

The DPA has failed because it did not adequately deal with key issues, too few of the insurgents signed it, and there has been little buy-in from Darfur society, which was not sufficiently represented in the negotiations. A lasting solution to the conflict can only come through a revised political agreement but there is no consensus on the way forward. In November 2006, after months of inaction, the AU and UN announced joint efforts to renew political talks between the government and the rebel factions that did not sign the DPA but there has been little progress, while concurrent initiatives by Eritrea, Libya, Egypt and others have created confusion.

Darfur is the epicentre of three overlapping circles of conflict. First and foremost, there is the four-year-old war between the Darfur rebel movements and the government, which is part of the breakdown between Sudan’s centre – the NCP in Khartoum, which controls wealth and political power – and the marginalised peripheries. Secondly, the Darfur conflict has triggered a proxy war that Chad and Sudan are fighting by hosting and supporting the other’s rebel groups. Finally, there are localised conflicts, primarily centred on land tensions between sedentary and nomadic tribes. The regime has manipulated these to win Arab support for its war against the mostly non-Arab rebels. International interests, not least the priority the U.S. has placed on regime assistance in its “war on terrorism” and China’s investment in Sudan’s oil sector, have added to the difficulty in resolving the conflict.

What happens in Darfur may well be decisive for Sudan as a whole, where calculations about its political future are affecting the preparations of all parties for the vital 2009 elections scheduled by the North-South Comprehensive Peace Agreement (CPA). The NCP insists, as it pursues its familiar divide-and-rule tactics, that the DPA remain the basis of any new talks and seems unwilling to consider more than a few small changes. The rebels demand the agreement be reopened, with the Justice and Equality Movement (JEM) calling for a radical restructuring of national governance as well. The major northern political opposition parties, which want a new national consensus on the country’s direction, are trying to use the Darfur issue to isolate and pressure the NCP. The losers in the cacophony are Darfur’s suffering civilians.

The haphazard, NCP-directed, Khartoum-centric effort to implement a fundamentally flawed DPA – most recently the formal launch of the new governing body for the region despite a lack of popular support – creates opportunities for confusion and conflict. The new peace talks that are necessary would be best served by freezing further efforts to apply the DPA’s political and wealth-sharing provisions. Likewise, the DPA’s Darfur-Darfur Dialogue and Consultation, a potentially important conflict-resolution mechanism, should not be discredited by attempting it now, as Khartoum urges, before the main flaws of the agreement are fixed.

The mediation team needs to engage in a carefully prepared process. Artificial deadlines weakened the DPA, and there must be realistic expectations this time about how long it will take. The mediators must take control of the process and design a framework for renewed talks that responds to the conflict’s complex nature. Peace can be built on the constitutional framework established by the CPA, signed in 2005, but some CPA provisions – particularly on power sharing – need adjusting. The Darfur conflict increasingly undermines CPA implementation and the fragile relationship between the NCP and its minority partner, the Sudan People’s Liberation Movement (SPLM). Collapse of the CPA would lead the country to a new civil war. Regionally, there is need to integrate Eritrea’s parallel initiative, while bringing Chad into the process to limit its capacity as a spoiler and encourage political resolution of its own internal conflict. The conference in Libya which ended on 29 April appears to have been a positive step towards a single, common approach.

To maximise prospects in a new round of negotiations the AU/UN mediation team should take a number of steps:

  • Build international consensus on strategy, particularly with the U.S. and China, to obtain leverage over the parties to the conflict.
     
  • Work to unify the rebel movements, helping the political and field commanders develop a common negotiation agenda. Earlier rushed attempts have led to further factionalisation and difficulties in negotiations. International efforts need to be unified and supported. Pressure will have to be brought to bear on intransigent movements and their supporters, and on the NCP to halt military efforts to disrupt a unification conference.
     
  • Broaden participation by creating a formal group of representatives from key Darfur constituencies left out of past rounds, including Darfur’s Arab tribes, IDP communities, women’s groups and civil society. This will facilitate wider buy-in to a new agreement and positively impact the eventual Darfur-Darfur Dialogue and Consultation.
     
  • Restructure the mediation process along the lines of the model that produced the CPA, including by forming a limited contact group of international partners, made up of the U.S., China, the UK, France, Norway, the EU, the Arab League, Eritrea and Chad, to support the core mediation team.

Beyond this, the negotiations should initially be focused on attaining a functioning ceasefire, accepted by all parties, and deployment of both the AU/UN hybrid force in Darfur and a UN force in Chad. There is no quick fix for Darfur: the broader issues of power and wealth sharing and security may well take many months. A functioning, well-monitored and enforced ceasefire on both sides of the Sudan/Chad border would help build trust and facilitate an eventual agreement.

For negotiations ultimately to succeed, however, a fundamental adjustment is required in the international approach to Khartoum. Effective pressure is essential on all sides to abandon attempts to achieve a military victory but the NCP regime in particular will continue to wage war and defy international demands as long as it fears no reprisal. Its analysis of costs and benefits can realistically be expected to change only if punitive multilateral measures are imposed or otherwise made unmistakably credible. A U.S.-China understanding is central to this, which in turn requires Beijing to recognise that its legitimate interests and investments in Sudan are threatened by the continuation of the Darfur crisis and its impact on the CPA.

Nairobi/Brussels, 30 April 2007

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.