Briefing / Africa 3 minutes

اتفاق السلام الهش في دارفور

موجز

يمثل اتفاق سلام دارفور الذي تم التوقيع عليه برعاية الإتحاد الأفريقي في أبوجا في 5 مايو/أيار 2006 بين حكومة السودان و حركة تحرير السودان المتمردة بقيادة ميني أركو ميناوي (حركة/جيش تحرير السودان) خطوة أولى نحو إنهاء العنف، ولكن لابد من اتخاذ إجراءات قوية ومنسقة إذا ما أريد توطيده. فالوثيقة بها عيوب كبيرة، وقد رفضها اثنان من وفود التمرد الثلاثة. وخفت حدة القتال بين المتمردين والقوات الحكومية نوعا ما، ولكن ازدادت أعمال العنف سوءا في بعض المناطق بسبب الصدامات بين فصائل جيش تحرير السودان، والعصابات، والصراعات القبلية، بينما لا يزال الوضع على الحدود التشادية مضطربا.وإذا ما أريد لاتفاق سلام في دارفور ألا يجعل دارفور في حالة من التفكك والتمزق بسبب الصراع أكثر مما هي عليها الآن، يجب على المجتمع الدولي أن يتخذ عاجلا إجراءات عملية لدعم أحكام الاتفاق المتعلقة بالأمن، وتحسين إمكانيات عودة المشردين إلى ديارهم، وإدخال الرافضين للاتفاق فيه والإسراع بنشر قوة ضاربة لحفظ السلام تابعة للأمم المتحدة وذات سلطة بموجب الفصل السابع من الميثاق.

لقد رفض طرفان في المفاوضات التي جرت في أبوجا – جيش تحرير السودان فصيل عبد الواحد محمد نور وحركة العدل والمساواة – التوقيع على الاتفاق. إذ يطالب عبد الواحد بالمزيد من المشاركة المباشرة من جيش تحرير السودان في تنفيذ الترتيبات الأمنية، وهو أيضا غير راض عن أحكام الاتفاق المتعلقة بالتمثيل السياسي وبإنشاء صندوق لتعويض الضحايا. وترى حركة العدل والمساواة أن بروتوكولات اقتسام السلطة والثروة لا تعالج بشكل واف الأسباب الأساسية للصراع: الخلل الهيكلي بين مركز السودان وهوامشه الذي أدى إلى اندلاع التمرد في سنة 2003. والواقع أن اتفاق دارفور للسلام قد عجل بتفكك التمرد إلى كتل صغيرة على أسس عرقية هشة.

وتوسيع قبول البروتوكولات الأمنية وتنفيذها سيحكم على السلام بالفشل أو النجاح في الأجل القصير. ولابد من الاستفادة القصوى من الفرصة التي يتيحها الحوار والتشاور بين أبناء دارفور، وهو عملية مصالحة اجتماعية نص عليها اتفاق السلام، للحصول على قبول الاتفاق من قطاعات السكان التي لم تمثل في أبوجا. وستكون مشاركة المرأة أمرا هاما.

غير أن الحالة الأمنية لن تتحسن ما لم تنزع الحكومة سلاح قوات الجنجويد الموالية لها، وهو التزام نكثت به في خمس مرات من قبل. إن اتفاق دارفور للسلام يقدم ضمانات أمنية لتدعيمه لكنه ومن سوء الطالع لا يقدم ضمانات للتنفيذ.وبعثة الإتحاد الأفريقي في السودان قد انتشرت بأكثر من طاقتها وهي تفتقر إلى القدرة على القيام بالواجبات الإضافية المتمثلة في المراقبة والتحقق المطلوبة منها الآن. والاتفاق أيضا لم يعالج مسألة تولي الأمم المتحدة عمليات حفظ السلام، الأمر الذي تزداد الحاجة الماسة إليه يوميا. وما زالت الخرطوم تعوق وتؤخر عملية التخطيط لبعثة الأمم المتحدة. وإذا تعين على قوات حفظ السلام التابعة لبعثة الإتحاد الأفريقي في السودان ثم بعثة الأمم المتحدة أن تطلب إذن الحكومة في كل خطوة تخطوها، لن تستطيع تلك القوات بث الثقة التي يحتاجها الأشخاص المشردون ليعودوا إلى ديارهم.

ومن المتوقع وفق السيناريوهات الحالية مضي ستة أو تسعة شهور أخرى قبل نشر قوة الأمم المتحدة. ويقر العديد من صناع السياسة العامة بأن ذلك بطئ بدرجة غير مقبولة، لأنه يعني مزيدا من الوفيات وعدم عودة اللاجئين والمشردين داخليا، ولكنهم يحجمون عن اقتراح بدائل أكثر فاعلية. والتدابير التالية مطلوبة بصورة عاجلة:

  • يجب على مجلس الأمن فرض جزاءات على أي جانب، بما في ذلك الحكومة، ينتهك وقف إطلاق النار أو شن الهجمات على المدنيين، وحفظة السلام أو موظفي العمليات الإنسانية.
     
  • يتعين على الإتحاد الأفريقي ألا يدخر أي جهد لتوسيع قبول اتفاق السلام في دارفور من جميع أصحاب المصلحة، بما في ذلك مواصلة الحوار مع جيش تحرير السودان فصيل عبد الواحد والسعي إلى مزيد من الحلول التوافقية فيما يتعلق بمسائل تقاسم السلطة والثروة، ويجب على شركائه الدوليين، بمن فيهم الولايات المتحدة والإتحاد الأوروبي، تقديم الدعم السياسي والمالي المطلوب لنجاح الحوار والتشاور الدارفوي-الدارفوري.
     
  • يجب على الأمم المتحدة وغيرها من الشركاء الدوليين مساعدة الإتحاد الأفريقي فورا على تعزيز بعثته في السودان بتوفير الموارد والدعم اللوجستي والخبرة الفنية، ويتعين على البلدان المساهمة بقوات في أفريقيا زيادة حجم القوة لتبلغ القوام المأذون به لها، حتى تتمكن من تنفيذ ولايتها الحالية بشكل أفضل وكذلك المهام الإضافية الواردة في اتفاق دارفور للسلام.
     
  • ينبغي لمجلس الأمن أن يأذن بنشر قوة منيعة تابعة للأمم المتحدة، تبدأ بعنصر للرد السريع، لتتسلم من بعثة الإتحاد الأفريقي في 1 أكتوبر/تشرين الأول 2006، بولاية واضحة على أساس الفصل السابع من الميثاق لاستخدام كل الوسائل اللازمة لحماية المدنيين والمساعدة على تنفيذ اتفاق دارفور للسلام، بما في ذلك العمل العسكري لدى الضرورة لكبح المخربين من الجنجويد والمتمردين والمتشددين في الحكومة أو شل قدرتهم على العمل.
     
  • يجب على الاتحاد الأوروبي ومنظمة حلف شمال الأطلسي (الناتو) العمل مع الأمم المتحدة والإتحاد الأفريقي لضمان امتلاك قوة حفظ السلام القدرة على الرد السريع على انتهاكات وقف إطلاق النار أو الاستفزازات الصادرة من أي طرف، وعلى البلدان ذات القدرات العسكرية المتقدمة تعيين بعض كبار الضباط للعمل في مقر قوة حفظ السلام لتعزيز كفاءتها المهنية.

نيربي/بروكسل 20 حزيران/يونيو 2006

I. Overview

The Darfur Peace Agreement (DPA) signed under African Union (AU) auspices on 5 May 2006 between Sudan’s government and the faction of the insurgent Sudan Liberation Army led by Minni Arkou Minawi (SLA/MM) is a first step toward ending the violence but strong, coordinated action is needed if it is to take hold. The document has serious flaws, and two of the three rebel delegations did not accept it. Fighting between rebel and government forces is down somewhat but violence is worse in some areas due to clashes between SLA factions, banditry, and inter-tribal feuds, while the Chad border remains volatile. If the DPA is not to leave Darfur more fragmented and conflict-prone than before, the international community must rapidly take practical measures to shore up its security provisions, improve prospects for the displaced to return home, bring in the holdouts and rapidly deploy a robust UN peacekeeping force with Chapter VII authority.

Two parties to the negotiations in Abuja – the SLA faction of Abdel Wahid Mohamed Nur (SLA/AW) and the Justice and Equality Movement (JEM) – have refused to sign. Abdel Wahid demands more direct SLA participation in implementation of security arrangements and is also dissatisfied with the DPA’s provisions for political representation and a victim’s compensation fund. JEM maintains that the protocols on power and wealth sharing do not adequately address the conflict’s root causes: the structural inequities between Sudan’s centre and its periphery that led to the rebellion in 2003. Indeed, the DPA has accelerated the break-up of the insurgency into smaller blocs along loose ethnic lines.

Broadening buy-in and implementation of the security protocols will either make or break the peace in the short term. Maximum use needs to be made of the opportunity provided by the Darfur-Darfur Dialogue and Consultation, a communal reconciliation process prescribed by the DPA, to get acceptance of the agreement from segments of the population that were not represented in Abuja. Women’s full participation will be important.

Security will not improve, however, unless Khartoum disarms its proxy Janjaweed forces, a commitment it has already broken on five occasions. Though there are formal guarantors to the agreement and provisions in the security arrangements designed to help reinforce it, the DPA offers no effective guarantees on implementation[fn]Sentence amended 28 June 2006
 Hide Footnote
. The AU Mission in Sudan (AMIS) is already overstretched and lacks the capacity to perform the additional monitoring and verification duties now asked of it. The DPA also does not address the takeover of peacekeeping operations by the UN, which is daily becoming more necessary. Khartoum continues to obstruct and delay the planning process for that UN mission. If AMIS and then UN peacekeepers must ask the government’s permission at every step, they will not be able to create the confidence refugees and displaced persons (IDPs) need to go home.

Current scenarios envisage a further six to nine months before the UN force is deployed. Many policymakers recognise that is unacceptably slow, because it means more deaths and no refugee and IDP returns, but have been reluctant to suggest more effective alternatives. The following steps are urgently required:

  • The Security Council should apply sanctions that target any side, including the government, that violates the ceasefire or attacks civilians, peacekeepers, or humanitarian operations.
     
  • The AU should spare no effort to widen acceptance of the DPA by all stakeholders, including by maintaining the dialogue with the SLA/Abdel Wahid faction and seeking further compromises on power and wealth-sharing issues, and its international partners, including the U.S. and the European Union (EU), should provide the political and financial backing that is needed for a successful Darfur-Darfur Dialogue and Consultation.
     
  • The UN and other international partners should assist the AU in immediately strengthening AMIS by providing resources, logistical support and technical expertise, and troop contributing countries in Africa should bring the force up to its authorised ceiling, so it can better carry out its current mandate as well as the additional tasks in the DPA.
     
  • The Security Council should authorise deployment of a robust UN force, starting with a rapid reaction component, to take over from AMIS by 1 October 2006, with a clear Chapter VII mandate to use all necessary means to protect civilians and assist in the implementation of the DPA, including to act militarily as necessary to contain or neutralise Janjaweed, rebel and hard-line government spoilers.
     
  • The EU and NATO should work with the UN and the AU to ensure that the peacekeeping force has the capability to react rapidly to ceasefire violations or provocations by any party, and countries with advanced military capabilities should detail senior officers to the headquarters of the peacekeeping force to bolster its professionalism.

Nairobi/Brussels, 20 June 2006

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.