Report / Middle East & North Africa 4 minutes

المصالحة الفلسطينية: تحرُّك، لكن مراوحة في المكان

  • Share
  • حفظ
  • الطباعة
  • Download PDF Full Report

الملخص التنفيذي

 

فاجأت حركتا حماس وفتح الجميع بإعلانهما في 27 نيسان/إبريل عن التوصل إلى اتفاق مصالحة.  فما كان قد تم تأجيله منذ استولت حماس على غزة عام 2007 ومنذ طلب رئيس السلطة الفلسطينية محمود عباس من سلام فياض تشكيل حكومة في الضفة الغربية تم إنجازه في ساعات في القاهرة.  ترافقت الصدمة مع انعدام اليقين بشأن ما تم الاتفاق عليه والاتجاه الذي سيأخذه الاتفاق.  هل ستتوصل الفصائل إلى إستراتيجية وطنية توحِّد المؤسسات المنقسمة؟  أم أن الاتفاق سيرسخ الوضع الراهن؟  تبين أن حتى السيناريوهات الأكثر تشاؤماً كانت متفائلة.  تعثرت المصالحة عندما واجهت العقبة الأولى – تسمية رئيس الوزراء – رغم أن تلك ليست القضية الخلافية الوحيدة.  لا يريد أياً من الجانبين الاعتراف بالفشل، وبالتالي فإن من المرجح أن يتم تجميد الاتفاق بدلاً من التخلي عنه، وترك الباب موارباً للسماح بالحركة.  المطلوب من الجميع، من الأطراف الفلسطينية و أيضاً من الولايات المتحدة وأوروبا، الإقرار بأن المصالحة ضرورية للطرفين للحد من مخاطر العنف بين الإسرائيليين والفلسطينيين والمساعدة للخروج بقيادة فلسطينية قادرة على التوصل إلى السلام مع إسرائيل وتنفيذ هذا السلام.

يمثّل اتفاق المصالحة الموقّع في 4 أيار/مايو عدة اتفاقات في اتفاق واحد: وثيقة المصالحة المصرية، التي وقعتها فتح في تشرين الأول/أكتوبر 2009 والتي رفضتها حماس، والتي ادعت أنها لم تعكس بدقة النقاشات التي جرت قبلها؛ وخمس نقاط إضافية تم الاتفاق عليها في 27 نيسان/إبريل – و"التفاهمات" التي تعكس العديد من تحفظات حماس حول الوثيقة المصرية؛ وتفاهمات غير مكتوبة وغير رسمية، بعضها يتعارض مع بنود الاتفاقات الموقعة.  إذا أُخذت جميع هذه الاتفاقات معاً، فإنها ستغير الممارسات السياسية بطريقتين.  أولاً، ستوفر حكومة فلسطينية واحدة، ذات وظائف محدودة، تتكون من تكنوقراطيين أو مستقلين، يكلفون بتوحيد المؤسسات والإعداد لانتخابات تشريعية ورئاسية وانتخابات المجلس الوطني الفلسطيني خلال عام.  ثانياً، تدعو إلى تشكيل قيادة مؤقتة جديدة تعمل بشراكة غامضة مع منظمة التحرير الفلسطينية.  العنصر المحوري كان اتخاذ القرار بتأجيل تنفيذ الإصلاحات الأمنية إلى ما بعد الانتخابات.

كان هناك عدة أسباب دفعت الأطراف إلى التوصل إلى اتفاق بعد هذا الوقت الطويل، رغم أن التغيّر الحقيقي في النوايا ليس واحداً منها.  لا فتح غيّرت رؤيتها لحماس ولا حماس غيّرت رؤيتها لفتح ولم يتبخر انعدام الثقة بينهما هكذا فجأة؛ بل إن الاتفاق كان أحد التجليات غير المتوقعة للربيع العربي.  الذي أسهم إلى حد ما في رفع حساسية الحركتين بأهمية الرأي العام الفلسطيني الذي يدعم الوحدة.  إلاّ أن هذا لم يكن الدافع الرئيسي؛ بل إن ما حقق هذا الاختلاف هو التحولات الإستراتيجية التي أنتجتها الانتفاضات العربية.

بالنسبة لفتح والرئيس عباس بوجه خاص، فقد عنى ذلك سقوط حليف يمكن الركون إليه في القاهرة.  بعد تلاشي إيمان الفلسطينيين بالمفاوضات وخيبة الأمل المريرة من الرئيس الأميركي باراك أوباما، أتى سقوط مبارك ليؤشر إلى الحاجة لإعادة النظر في التوجهات الإستراتيجية.  كان الاتفاق مع حماس خطوة في ذلك الاتجاه وكذلك التصميم على اللجوء إلى الأمم المتحدة كمنبر للتعامل مع الاحتلال الإسرائيلي.

بالنسبة لحماس، تغير المشهد الإقليمي بطريقتين واضحتين.  التغيرات في مصر أدت إلى نزع شوكة من خاصرتها ووعدت بتحسن محتمل في العلاقات الثنائية؛ كما أن احتمال أن يلعب الإخوان المسلمون (المنظمة الأم لحماس) دوراً محورياً متنامياً في السياسة المصرية دفع الحركة الإسلامية للميل نحو القاهرة.  تشكّل مصر نظرياً الشريك الطبيعي لحماس، أكثر من سورية الأسد أو إيران في ضوء قربها الجغرافي من غزة والعلاقة التاريخية التي تربط الحركة مع الإخوان المسلمين في مصر.  وفي نفس الوقت، فإن الاضطرابات الشعبية في سورية ألقت ظلالاً من الشك على استدامة علاقات حماس الوثيقة بنظام الرئيس الأسد.  إذا أُخذت هذه التطورات معاً فإنها عززت بشكل كبير الدوافع لدى الحركة كي تقول "نعم" للقاهرة وتوقيع اتفاق الوحدة.

لقد مثلت المصداقية التي عادت مصر لاكتسابها لدى الرأي العام العربي أحد الأسباب التي جعلت فتح وحماس تمتنعان عن صرف النظر عن الاتفاق، رغم أن كليهما تعيقان تنفيذه.  وينطبق الأمر نفسه إلى حدٍ ما على الولايات المتحدة وأوروبا، حيث أن أياً منهما لا ترغب بتجاهل النظام الجديد في القاهرة من حيث أن اتفاق المصالحة يُمثل أول إنجازاته في السياسة الخارجية وحيث أن البلدان الغربية متلهفة لإظهار أنها تميل إلى الجانب الصحيح من التاريخ وبالتالي عليها أن تفكر ملياً قبل أن تعارضه أو تعيقه علناً.  كما أن العواصم الأوروبية على وجه الخصوص يبدو أنها تعلمت بعض الدروس من الماضي وندمت على المقاربة التي تبنتها في آخر مرة سعى فيها الفلسطينيون للمصالحة عام 2007، عندما نأت بنفسها عن هذا المجهود وأسهمت في فشله.  كل هذا يفسر لماذا تجنب الاتحاد الأوروبي، وإلى حد أقل الولايات المتحدة – الأكثر عرضة للضغوط السياسية الداخلية- أي إدانة لفظية للاتفاق وتبنتا مقاربة مفادها "لننتظر ونرى".

غير أن رفض دفن الاتفاق ليس كالمساعدة في إحيائه.  الرئيس عباس وكثيرون في فتح لا يرغبون بأي حال تعريض الشرعية والدعم الدوليين اللذين يعتبرونهما ميزتهما الرئيسية للخطر.  إلا أن تشكيل حكومة جديدة، واستبدال رئيس الوزراء فياض وإصلاح منظمة التحرير الفلسطينية يمكن أن تعرّض هذه المزايا للخطر، كما أوضحت واشنطن بجلاء.  وعلى نحو مماثل، فإن حماس تجد صعوبة في الوصول إلى تسوية بشأن قضايا محورية بعد فترة طويلة من التضحيات في غزة والضفة الغربية.  إن التنافس الحزبي بين الحركتين لم يتلاشَ بعد؛ بل إنه، وبعد خمس سنوات من النزاع المرير، قد تكثف بدلاً من ذلك.  حتى الآن، بدا توقيع اتفاق المصالحة ببساطة وسيلة لفتح وحماس للمضي في صراعهما من خلال وسائل أخرى.  إسرائيل وكثيرون في الغرب قد يرون في هذا مبرراً للاحتفال، متجاهلين كما فعلوا في الماضي أن قيادة فلسطينية مقسمة تمتلك قدراً أقل من الشرعية والمرونة وقدرة أقل على التحكم بمنظور وسلوك قواعدها المحبطة بشكل متزايد.

العالم العربي يغلي، والنشطاء الفلسطينيون غاضبون من الشلل الحالي، والمجتمع الدولي لا يقدّم مساهمة مفيدة.  في هذه الأثناء، تظل الحركتان الفلسطينيتان عالقتان كلٌ في طريقهما.  تتحركان لكنهما تُراوحان في المكان.

غزة/رام الله/القدس/واشنطن/بروكسل، 20 تموز/يوليو 2011

Executive Summary

Hamas and Fatah surprised all with their announcement of a reconciliation accord. What had been delayed since Hamas took over Gaza in 2007 and Palestinian Authority (PA) President Abbas asked Salam Fayyad to form a government in the West Bank was done in Cairo in hours. Shock was matched by uncertainty over what had been agreed and the course it would take. Would the factions produce a national strategy and unify fractured institutions? Or would the agreement codify the status quo? Even some of the more pessimistic scenarios were optimistic. Reconciliation stumbled at its first hurdle, naming a prime minister – though that is not the only divisive issue. Neither side wants to admit failure, so the accord is more likely to be frozen than renounced, leaving the door slightly ajar for movement. Palestinian parties but also the U.S. and Europe need to recognise that reconciliation is necessary to both minimise the risk of Israeli-Palestinian violence and help produce a leadership able to reach and implement peace with Israel.

The reconciliation accord signed on 4 May, is several agreements in one: the Egyptian Reconciliation Document, signed by Fatah in October 2009 but rejected by Hamas, which claimed it did not accurately reflect prior discussions; an additional five points, agreed on 27 April – the “Understandings”, which reflect many of Hamas’s reservations about the Egyptian Document; and unwritten, informal understandings, some of which undo provisions of the signed agreements. Taken together, they would alter politics in two ways. First, they provide for a single Palestinian government, with limited functions, of technocrats or independents, charged with unifying institutions and preparing for legislative, presidential and Palestine National Council elections in a year. Secondly, they call for a newly constituted, temporary leadership body operating in ambiguous partnership with the Palestine Liberation Organisation (PLO). The key was the decision to delay security reform until after the elections.

There were several reasons why the parties at long last reached an agreement, though a genuine change of heart was not one of them. Neither Fatah nor Hamas changed its views of the other, and their mutual mistrust did not somehow evaporate. Rather, the accord was yet another unpredictable manifestation of the Arab Spring. To an extent, it sensitised the two movements to the importance of public opinion which, among Palestinians, firmly favoured unity. But that was not the main impetus. Instead, what made the difference were the strategic shifts produced by Arab uprisings.

For Fatah and President Abbas in particular, it has meant the fall of a reliable ally in Cairo. Coming atop dwindling Palestinian faith in negotiations and acute disenchantment with U.S. President Barak Obama, Mubarak’s ouster signalled the need for a strategic reorientation. The deal with Hamas was one step in that direction; greater determination in turning to the UN as a forum for dealing with the Israeli occupation is another.

For Hamas, the regional landscape shifted in two perceptible ways. Changes in Egypt both removed a thorn from its side and augured a likely improvement in bilateral relations; the prospect that the Muslim Brotherhood (Hamas’s parent organisation) would play an increasingly central role in Egyptian politics further led the Islamist movement to gravitate toward Cairo. Far more than Iran, and more even than Assad’s Syria, Egypt in theory is Hamas’s natural partner in light of its geographic proximity to Gaza and the movement’s historical relationship with the Egyptian Muslim Brotherhood. Simultaneously, popular unrest in Syria called into question the sustainability of Hamas’s close ties to President Assad’s regime. Together, these developments significantly enhanced the movement’s incentive to say “yes” to Cairo and sign the unity agreement.

Egypt’s newfound credibility among Arab publics is one reason why Fatah and Hamas are reluctant to walk away from the accord, even as both impede its implementation. The same applies to some extent to the U.S. and Europe, neither of which wishes to alienate the new regime in Cairo; the reconciliation accord represents its first foreign policy achievement, after all, and Western countries eager to show they are on the right side of history must think twice before openly opposing or blocking it. Besides, European capitals in particular seem to have learned a few lessons from the past and come to regret the approach they adopted the last time Palestinians sought to mend fences in 2007, when they kept their distance and contributed to failure. All of which explains why, to date, the European Union (EU) and, to a lesser extent, the U.S. (which is far more susceptible to domestic political pressure) have avoided verbal condemnation of the agreement and instead adopted a wait-and-see approach.

But refusing to bury the accord is not the same as helping bring it to life. President Abbas and many in Fatah are loath to endanger the international legitimacy and support that they see as their chief asset; forming a new government, replacing Prime Minister Fayyad and reforming the PLO could put those at risk, as Washington has made abundantly clear. Likewise, Hamas finds it difficult to compromise on core issues after a long period of sacrifice in Gaza and the West Bank. The partisan rivalry has not abated; if anything, after five years of bitter feuding, it has intensified. So far, signing the reconciliation agreement simply has looked like a way for Fatah and Hamas to wage their struggle through other means. Israel and many in the West might see in this reason to celebrate, ignoring as they have in the past that a divided Palestinian leadership has less legitimacy, less room for flexibility and less ability to shape the outlook and behaviour of increasingly frustrated constituents.

The Arab world is boiling. Palestinian activists chafe at the current paralysis. The international community is contributing little of use. Meanwhile, the two leading Palestinian movements remain stuck in their ways. Plus ça change …

Ramallah/Gaza/Jerusalem/Washington/Brussels, 20 July 2011

 

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.