Report / Middle East & North Africa 5 minutes

إخفاق الرقابة: حكومة العراق بلا ضوابط

  • Share
  • حفظ
  • الطباعة
  • Download PDF Full Report

الملخص التنفيذي

 

بعد سنوات من انعدام اليقين، والصراعات وعدم الاستقرار، يبدو أن الدولة العراقية باتت أكثر تماسكاً وذلك من خلال النجاح في الحد من العنف بشكل يسمح بظهور ما يشبه الحياة الطبيعية. لكنها وفي هذه الأثناء سمحت باستشراء الفساد وانتشاره في مؤسساتها. وهذا بدوره أسهم في تدهور حاد في الخدمات العامة.  لقد فاقمت حكومة رئيس الوزراء نوري المالكي هذه المشكلة بالتدخل في قضايا مكافحة الفساد، والتلاعب بالتحقيقات للحصول على المنافع السياسية وترهيب منتقديها لمنع تكرار نمط الحركات الشعبية التي أسقطت حتى الآن ثلاثة أنظمة في المنطقة. ونتيجة لذلك فقد تلاشت مصداقية الحكومة في المعركة ضد الفساد؛ وهذا، مصحوباً بنزعة سلطوية مثيرة للقلقِ، يوفر ذخيرة لمنتقدي رئيس الوزراء. كي تتمكن حكومة المالكي من تعزيز شرعيتها المتهالكة، ينبغي عليها إطلاق حملة نشطة لمكافحة الفساد، وتحسين تقديم الخدمات وخلق الضوابط والموازين في نظام الدولة.

بعد انتشار العنف في أعقاب الغزو الأمريكي عام 2003، عانت الدولة بقدر ما عانى السكان. في بيئة تصاعدت فيها حالات الاختطاف، والتفجيرات والاغتيالات، تدهورت الخدمات العامة بشكل كامل. وفي أعقاب تفجيرات سامراء الدراماتيكية في شباط/فبراير 2006، فرغت وزارات بأكملها من موظفيها، حيث لم يجرؤ المسؤولون والموظفون على الذهاب إلى العمل. وبين ليلة وضحاها تم التخلي عن مشاريع استمر العمل عليها لسنوات. ووجد القضاة والبرلمانيون أنهم باتوا مستهدفين. وأُجبِرت الهيئات الرقابية على الحد من عملياتها، مع أنها يفترض أن تكون أقل عرضة للمخاطر نظراً لغياب الاحتكاك المباشر بينها وبين عامة الشعب، مما ترك مؤسسات الدولة دون ضوابط وضمانات ضد الفساد والاستغلال. نتيجة لذلك، تراجع ناتج لدولة بشكل جذري على مدى عدد من السنوات، حتى مع رفع الميزانية بشكل مستمر نظراً لارتفاع أسعار النفط. أسهم شلل الدولة في تكاثر وانتشار العناصر الإجرامية والمصالح الشخصية في سائر مفاصل البيروقراطية.

بحلول عام 2009، أعادت الدولة فرض نفسها جراء مزيج من العوامل. شكل الحشد العسكري الأمريكي (2007 – 2009) عاملاً أولياً هاماً لجهة تحسين الأمن، أما فيما يتعلق بالمؤسسات، فتمكنت قوات الأمن التي أعيد بناؤها من تعزيز عوامل السلامة والأمان بما يكفي لتمكين المسؤولين والموظفين من العودة إلى العمل دون حماية أو مساعدة من القوات الأمريكية. اليوم، يحظى القضاة بحماية قوات وزارة الداخلية. ويعتمد مجلس النواب بشكل حصري على أفراد الشرطة المحلية والمتعاقدين الخاصين للحفاظ على أمنهم. لقد استعادت الدولة معظم وظائفها.

رغم تحسن الأوضاع، فلا زالت تعتري الخدمات العامة نواقص حادة، خصوصاً في ما يتعلق بالفساد المستشري، الذي انتشر كالفيروسات في كل مؤسسات الدولة خلال السنوات التي غاب فيها القانون والتي استمرت حتى عام 2008. يتمثل أحد الأسباب الرئيسية لهذا الوضع البائس في فشل أطر عمل الرقابة في الدولة، التي سمحت للحكومات المتعاقبة بالعمل دون ضوابط. يُلزِم دستور عام 2005 والإطار القانوني عدد من المؤسسات – ديوان الرقابة المالية، وهيئة النزاهة، والمفتشون العموميون، والبرلمان والمحاكم – بمراقبة عمليات الحكومة المالية وأدائها في التنفيذ. إلّا أن أياً من هذه المؤسسات لم يكن قادراً على الوقوف في وجه تدخل الحكومة، وتعنتها وتلاعبها، ووجود إطارٍ قانوني ناقص وتهديدات مستمرة باستعمال العنف.

لقد دفعت هذه العوامل مسؤولين رفيعين إلى الاستقالة، بمن فيهم وأبرزهم رئيس هيئة النزاهة في 10 أيلول/سبتمبر 2011. حتى منظمات المجتمع المدني – التي تعرضت لترهيب الحكومة على شكل تهديدات مجهولة المصدر، واعتقال النشطاء السياسيين واستعمال العنف، بما في ذلك ممارسات وحشية للشرطة – أثبتت عدم قدرتها على وضع ضوابط لممارسات الحكومة. في التاسع من أيلول/سبتمبر 2011 قُتِل صحفي بارز كان قد نظّم احتجاجات أسبوعية ضد الفساد الحكومي. ورغم أنه لم يتم العثور على الفاعلين، إلا أن مقتله أسهم في تزايد المخاوف من النزعة السلطوية لحكومة المالكي.

لقد أُسِّس إطار عمل الرقابة القائم حاليا من قبل سلطة الائتلاف المؤقتة في عام 2004. فقد أجرت سلطة الائتلاف المؤقتة عدداً من الإصلاحات غير المدروسة منذ البداية. جرّدت ديوان الرقابة المالية الذي كان المؤسسة الوحيدة من هذا النوع في العراق، من سلطات واسعة بما في ذلك السلطة الحصرية للرقابة على المشتريات العامة وإحالة قضايا الاشتباه بالفساد إلى المحاكم. نقلت سلطة الائتلاف المؤقتة هذه السلطات إلى هيئة النزاهة، وهي مؤسسة تم إنشاؤها عام 2004 لتكون الجهة المخولة بجميع أنشطة مكافحة الفساد. رغم تغلبها على مخاطر هددت وجودها في سنواتها الأولى، فإن الهيئة لا تستطيع حتى اليوم القيام بتحقيقاتها بشكل مستقل نتيجة لمشاكل في الموارد البشرية ولصعوبة الوصول إلى بعض الإدارات الحكومية. ولذلك فقد اعتمدت على المفتشين العموميين، وهي مؤسسة أخرى أنشأها الائتلاف وضعت مدققين ومحققين لها في جميع الوزارات ومؤسسات الدولة الأخرى. لكن، ونظراً للضعف الخطير الذي يعتري الإطار القانوني والإداري، لم تتمكن هذه المؤسسة من تنظيم عملها فتبقى واحدة من أضعف مؤسسات الدولة أداءًا.

بغداد/بروكسل، 26 أيلول/سبتمبر 2011

Executive Summary

After years of uncertainty, conflict and instability, the Iraqi state appears to be consolidating by reducing violence sufficiently to allow for a semblance of normalcy. Yet in the meantime, it has allowed corruption to become entrenched and spread throughout its institutions. This, in turn, has contributed to a severe decay in public services. Prime Minister Nouri al-Maliki’s government has exacerbated the problem by interfering in anti-corruption cases, manipulating investigations for political advantage and intimidating critics to prevent a replication of the type of popular movements that already have brought down three regimes in the region. The government’s credibility in the fight against corruption has eroded as a result, and this, together with troubling authoritarian tendencies, is giving ammunition to the prime minister’s critics. To bolster its faltering legitimacy, Maliki’s government will have to launch a vigorous anti-corruption campaign, improve service delivery and create checks and balances in the state system.

As violence spread following the 2003 U.S. invasion, the state suffered in equal measure to the general population. In an environment of escalating kidnappings, explosions and assassinations, public services were thoroughly devastated. In the wake of the dramatic February 2006 Samarra bombing, entire ministries were empty, as officials dared not travel to work. Longstanding projects were abandoned overnight. Judges and parliamentarians found they had become targets. Oversight agencies, which should have been less exposed to risk because of their lack of direct contact with the general population, were forced to roll back their operations, leaving state institutions without effective safeguards against corruption or abuse. As a result, state output declined dramatically for a number of years, even as the annual budget steadily increased due to elevated oil prices. The state’s paralysis contributed to the proliferation of criminal elements and vested interests throughout the bureaucracy.

By 2009, a combination of factors allowed the state to reassert itself. The U.S. surge (2007-2009) was an important initial factor in improving security, but insofar as institutions were concerned, the rebuilt security forces sufficiently enhanced safety to enable officials to go back to work without protection or assistance from the U.S. military. Today judges are protected by interior ministry forces. The Council of Representatives (parliament) is reliant solely on local police and private contractors for its security. The state has resumed most of its functions.

Despite this improved environment, public services continue to be plagued by severe deficiencies, notably widespread corruption, which spread like a virus throughout state institutions during the years of lawlessness that prevailed until 2008. One of the major causes of this depressing state of affairs is the state’s failing oversight framework, which has allowed successive governments to operate unchecked. The 2005 constitution and the existing legal framework require a number of institutions – the Board of Supreme Audit, the Integrity Commission, the Inspectors General, parliament and the courts – to monitor government operations. Yet, none of these institutions has been able to assert itself in the face of government interference, intransigence and manipulation, a deficient legal framework and ongoing threats of violence.

These factors have caused senior officials to resign, including most notably the head of the Integrity Commission on 9 September 2011. Even civil society organisations – confronted by government intimidation in the form of anonymous threats, arrests of political activists and violence, including police brutality – have proved incapable of placing a check on government. Although the perpetrators have yet to be found, the killing on 9 September 2011 of a prominent journalist and leading organiser of weekly protests against government corruption has contributed to rising fears of the Maliki government’s authoritarian streak.

The current oversight framework was established by the U.S. Coalition Provisional Authority (CPA) in 2004. The CPA enacted a number of ill-considered reforms from the start. It stripped the Board of Supreme Audit, previously Iraq’s only such institution, of significant powers, including the exclusive authority to oversee public procurement and refer suspected corruption cases to the courts. The CPA transferred that authority to the Integrity Commission,
an institution established in 2004 to act as the focal point for all anti-corruption activities. Despite having overcome serious threats to its existence in its early years, the Commission to this day cannot carry out its investigations independently, as a result of staffing problems and restricted access to certain government departments. It has, therefore, been dependent on the Inspectors General, another CPA-established institution that has placed auditors and investigators in all ministries and other state institutions. However, due to a seriously deficient legal and administrative framework, that institution has been incapable of organising its work and remains one of the most underperforming state entities.

The Council of Representatives, the most important body in the new oversight framework as it holds the key to reform in all areas of governance, is perhaps the most ineffective of all. Its inner workings are hopelessly sectarian, and its bylaws are so cumbersome and deficient that it has been incapable of enacting long-overdue legislation designed to repair the damage caused to state institutions since 2003. Moreover, as a result of the delicate political balances struck following both the December 2005 and March 2010 elections, which saw the rise of broad coalition governments deprived of a real parliamentary opposition, the Council has been unable to exercise effective oversight on government, for fear it might upset the political alliances that undergird it.

Meanwhile, the judicial system (in particular the Federal Supreme Court, supposedly the arbiter of all constitutional disputes) has been highly vulnerable to political pressure. It decided a number of high-profile disputes in a way that gave the Maliki government a freer hand to govern as it pleases, unrestrained by institutional checks.

The impact is palpable: billions of dollars have been embezzled from state coffers, owing mostly to gaps in public procurement; parties treat ministries like private bank accounts; and nepotism, bribery and embezzlement thrive. Partly as a result, living standards languish, even paling in comparison with the country’s own recent past. This applies to practically all aspects of life, including the health, education and electricity sectors, all of which underperform despite marked budget increases. Also of great concern has been the deterioration in environmental conditions, especially an alarming increase in dust storms and desertification. Pervasive corruption has impeded the state’s capacity to deal with these problems.

If corruption has taken root, it is not because of a lack of opportunities for reform. Technical experts have excelled in presenting workable proposals, but almost none have been adopted. Because of its deficient framework, and also because of government obstruction, parliament has been unable to pass any of the legislative reforms that have been on the table since at least 2007. These include, among others, a law that would force political parties to disclose their financial interests; rules that would improve the oversight institution’s performance; and a law that would protect the Supreme Court’s independence. The few reforms that have been adopted restate the existing framework’s deficiencies and will not significantly improve the state’s performance. Until these, as well as other, actions are taken, the government will continue to operate unchecked, bringing with it the type of chronic abuse, rampant corruption and growing authoritarianism that is the inevitable result of failing oversight.

Baghdad/Brussels, 26 September 2011

 

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.