العراق: لا تستعجلوا الدستور
العراق: لا تستعجلوا الدستور
Table of Contents
  1. Executive Summary

العراق: لا تستعجلوا الدستور

ملخّص تنفيذي

ستكون المرحلة القادمة من التحوّل السياسي في العراق والمتمثلة في صياغة وتبّني دستور دائم مرحلة حاسمة في استقرار هذا البلد على المدى البعيد. ولكن أمام العراقيين معضلة: فإما التسرّع في العملية الدستورية والالتزام بالموعد المحدد في 15 آب (أغسطس) 2005 لمنع المتمردين من تحقيق مزيد من النقاط السياسية أو التشجيع على عملية شمولية وشفافة وتتسم بالمشاركة في جهد لضمان تأييد شعبي أوسع للنتيجة النهائية. وعلى الرغم من وجود سلبيات لأي تأخير إلا أن هذه السلبيات تفوق المخاطر التي يحملها تسريع الإنجاز الذي قد يؤدي إما إلى رفض أو تخلّ شعبي لوثيقة لا تبعث في نفوس العراقيين أي شعور بالفخر لأنها ليست من صنع أيديهم.

ويحدد القانون الإداري الانتقالي الصادر في آذار (مارس) عام 2004 سرعة عملية صياغة الدستور وتبنّيه، وبموجب شروط هذا القانون يجب الانتهاء من صياغة الدستور في موعد لا يتجاوز 15 آب (أغسطس) 2005 وطرح الوثيقة للاستفتاء الشعبي قبل 15 تشرين أول (أكتوبر) بحيث تتبع ذلك في 15 كانون أول (ديسمبر) انتخابات لدورة كاملة للجمعية الوطنية. وإذا تمت هذه العملية بنجاح فقد تؤدي إلى نضوب مصادر التأييد للمتمردين. وبالمقابل فان الفشل في هذا العبء الدستوري يحمل في طياته خطر تزايد التذمر الشعبي واتساع نطاق التمرد.

إن تجارب مجتمعات انتقالية أخرى واضحة، لأن المشاركة الشعبية وقبول الأعمدة الرئيسية للنظام الجديد هامة في نجاح التجربة ديمومتها. إن التوصل إلى وثيقة تأسيسية تحظى بتأييد الأغلبية من خلال استفتاء وطني عام، وكون هذه الوثيقة مبنية على المساهمة الشعبية والإجماع، قد تكون الطريقة المثلى لإضعاف التأييد للمتمردين وفي نشر الاستقرار في العراق (علما بأنه سيظل من الضروري التعامل مع العناصر المتشددة من المتمردين بوسائل عسكرية).

ولا يمكن تحقيق ذلك على أرض الواقع في الإطار الزمني الضيق المحدد خلال الشهرين المتبقيين حتى 15 آب. وسيكون من الأفضل بكثير الاعتراف بأنه لا يمكن الالتزام بذلك الموعد والاستفادة من الفقرة الواردة في القانون الإداري الانتقالي التي تتحدث عن تمديد تلك المهلة لستة اشهر أخرى أي حتى 15 شباط (فبراير) 2006، مما سيمكن الجمعية الوطنية الانتقالية وبمساعدة الأمم المتحدة ومنظمات وحكومات أخرى تتمتع بخبرات ومصادر مطلوبة من وضع جدول زمني واقعي لإشراك قطاعات تم استبعادها من السكان (وليس فقط السنيين العرب ولكن أيضا ممثلين عن المجتمع المدني) وتثقيف الجمهور حول المداولات والتشاور بين معظم العراقيين حول الخيارات الهامة فيما يتعلق بالبناء السياسي لبلدهم والهوية والمؤسسات. وعلى ضوء العنف المتزايد الذي يأخذ طابعا طائفيا يوما بعد يوم فإن ضمان اعتبار الدستور أمرا شرعيا من قبل جميع الفئات هو ضرورة حيوية.

أما الأسلوب الآخر بأسم الالتزام الصارم بالجدول الزمني كما ورد في القانون الإداري الانتقالي فانه قد يصب في مصلحة المتمردين والحكم على العراق بمزيد من العنف وتشجيع تلك العناصر التي ظلت تسعى من خلال هجماتها الطائفية المتعمدة لإغراق البلد في حرب أهلية أكثر شراسة.

عمان/بروكسل 8 حزيران (يونيو) 2005

The next stage in Iraq's political transition, the drafting and adoption of a permanent constitution, will be critical to the country's long-term stability. Iraqis face a dilemma: rush the constitutional process and meet the current deadline of 15 August 2005 to prevent the insurgents from scoring further political points, or encourage a process that is inclusive, transparent and participatory in an effort to increase popular buy-in of the final product. While there are downsides to delay, they are far outweighed by the dangers of a hurried job that could lead to either popular rejection of or popular resignation to a text toward which they feel little sense of ownership or pride.

The Transitional Administrative Law (TAL) of March 2004 dictates the pace and process of constitutional drafting and adoption. According to its terms, drafting must be completed no later than 15 August 2005 and the text put up for popular referendum by 15 October, with elections for a full-term assembly to follow by 15 December. If successful, this process may go a long way in drying up support for the insurgents. Conversely, failure to get the constitutional endeavour right risks increasing popular discontent and swelling the ranks of the insurgency.

The experience of other transitional societies is clear. Popular participation in and acceptance of the basic pillars of the new order are critical to its success and longevity. The creation of a foundational document that not only receives majority support in a nation-wide referendum but is based on popular input and consensus may well be the optimal way of whittling away support for the insurgents (whose hardcore elements would still need to be tackled militarily) and stabilising Iraq.

This cannot realistically be done within the extremely narrow timeframe of just over two months remaining before 15 August. Far better would be to accept up front that the deadline cannot be met and take advantage of the TAL's escape clause to extend it by six months, to 15 February 2006. This would allow the Transitional National Assembly (TNA), with the help of the United Nations and other organisations and governments with the requisite expertise and resources, to set up a realistic timetable for bringing in excluded sectors of the population (not only Sunni Arab leaders but also representatives of civil society), educating the public about the deliberations, and consulting widely among Iraqis on critical choices regarding their nation's political structure, identity and institutions. With persistent violence taking on an increasingly sectarian character, ensuring that the constitution is viewed as legitimate by all sectors of the population is a vital necessity.

A different approach in the name of rigid adherence to the TAL's deadline would risk playing into the insurgents' hands, condemning Iraq to more violence, and encouraging those elements that have sought, by their deliberately sectarian attacks, to plunge the country into an even deadlier civil war.

Amman/Brussels, 8 June 2005

العراق: تحقيق الاستقرار في قضاء سنجار المتنازع عليه

لم يتعافَ قضاء سنجار بعد من الخراب الذي أصابه في عام 2014، عندما أخضع تنظيم الدولة الإسلامية سكانه لحملة رعب شرسة. ما يزال آلاف السكان نازحين. ومن أجل إقناعهم بالعودة، ستحتاج الحكومة الاتحادية العراقية وحكومة إقليم كردستان مساعدة السكان المقيمين هناك لتحسين الحوكمة والأمن.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

ما الجديد؟ في 15 تشرين الأول/أكتوبر 2020، وقّعت بغداد وأربيل اتفاقاً يهدف إلى تحقيق الاستقرار في قضاء سنجار العراقي من خلال إدارة وهيكلية أمنية جديدتين من شأنهما أن تسمحا بعودة المهجرين. إلا أن الاتفاق لم يُنجز إلا جزئياً. فتركيا تكثف قصفها لحزب العمال الكردستاني والمجموعات المرتبطة به في المنطقة.

ما أهمية ذلك؟ مع مرور الوقت دون التوصل إلى ترتيب عملي لحكم سنجار وتحقيق الأمن فيه، فإن الحوافز بالنسبة لأهل سنجار المهجرين الذين يعيشون في مخيمات بائسة للعودة إلى بيوتهم باتت تتضاءل. وفي هذه الأثناء، فإن تصاعد حدة العنف يخاطر بجر القضاء إلى صراع القوى بين تركيا وإيران.

ما الذي ينبغي فعله؟ ينبغي على بغداد وأربيل تنفيذ أحكام الحوكمة، والأمن وإعادة الإعمار في اتفاق سنجار في أقرب وقت ممكن. وينبغي أن تعالجا إخفاقهما، عند التوصل إلى الاتفاق، في تأمين مشاركة وموافقة المجموعات العراقية المسلحة الفاعلة على الأرض من خلال استشارتها واستشارة ممثلي المجتمع المدني السنجاري حول كيفية إنجاح الاتفاق.

بعد نحو سبع سنوات من تمكّن تحالف غير وثيق مكوَّن من مجموعات مسلحة وقوات من إقليم كردستان وبغطاء جوي أميركي من إخراج تنظيم الدولة الإسلامية من سنجار، فإن الوضع هناك ما يزال متوتراً. سنجار، الذي كان في وقت من الأوقات قضاءً هادئاً في الزاوية الشمالية الغربية البعيدة من العراق، بات يصارع، مع افتقار إدارته المحلية للشرعية، وإخفاق خدماته العامة في تلبية التوقعات وتوقف عملية إعادة الإعمار فيه. ثمة مجموعة متفرقة من الجماعات المسلحة تبقي المنطقة غير آمنة، وهو الوضع الذي يترك 70 بالمئة من سكانه في حالة نزوح. وتنتشر الأغلبية العرقية – الدينية الإيزيدية، التي استُهدفت في هجوم أقرب إلى الإبادة الجماعية شنه تنظيم الدولة الإسلامية عليها في عام 2014، في سائر أنحاء الشمال الغربي (وفي المنفى) وتعاني من الانقسام السياسي. في عام 2020، توصلت الحكومة الاتحادية العراقية وحكومة إقليم كردستان إلى اتفاق لتحقيق الاستقرار في سنجار، لكن المتابعة تباطأت، وهددت الصدامات التي جرت في أيار/مايو بين الجيش وإحدى الميليشيات المحلية إلى تقويضه بشكل كامل. سيتعين على أطراف الاتفاق العمل مع سكان سنجار لتعزيز الدعم للاتفاق والإشراف على تنفيذه، بشكل يسمح بعودة المهجرين.

حتى قبل وصول تنظيم الدولة الإسلامية في عام 2014، كان قضاء سنجار رهينة مواجهة بين الحكومة الاتحادية في بغداد وحكومة إقليم كردستان في أربيل بسبب وضع الإقليم كمنطقة متنازع عليها (أي منطقة تدعي كلا الحكومتان السلطة عليها). ينص الدستور العراقي لعام 2005 على عملية مصممة لتسوية الادعاءات المزدوجة بالحق بالمناطق المتنازع عليها. إلا أن حكومة كردستان، وخصوصاً المكوّن الأكثر قوة فيها وهو الحزب الديمقراطي الكردستاني، سعت منذ وقت طويل إلى السيطرة على المناطق المتنازع عليها، بما في ذلك سنجار، كمقدمة لضمها إلى إقليم كردستان. ودخل مقاتلو الحزب الديمقراطي الكردستاني وقوات البشمركة التابعة له إلى سنجار في عام 2003، واستمالوا ووظفوا النخب المحلية لأداء مهام الحوكمة الروتينية. إلا أن الحزب لم يحقق شعبية تذكر هناك. وبوجه خاص، عامل الإيزيديين بوصفهم أكراداً، وبذلك حرمهم فعلياً من الهوية المميزة للجماعة وزرع بذور الاستياء في أوساطهم.

حوَّل هجوم تنظيم الدولة الإسلامية على الإيزيديين في آب/أغسطس 2014، سنجار إلى بؤرة تجمّع لطيف واسع من الجماعات المسلحة. وتمثلت إحدى هذه الجماعات في حزب العمال الكردستاني – وهو مجموعة كردية متمردة تصنفها تركيا (وكذلك الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي) تنظيماً إرهابياً. كان حزب العمال الكردستاني قد بحث عن مكان آمن في شمال العراق، رغم أن وجوده كان يقتصر بشكل عام على جبال قنديل قبل عام 2014 ومنطقة من قضاء مخمور حيث يقع مخيم للاجئين الأكراد من تركيا. لكن عندما سحب الحزب الديمقراطي الكردستاني قوات البشمركة التابعة له عندما شن مقاتلو تنظيم الدولة الإسلامية هجوماً على المنطقة، تدخلت جماعات تابعة للحزب الديمقراطي الكردستاني بغطاء جوي أميركي – وتمكنت من إنقاذ الناجين وصد تنظيم الدولة الإسلامية تدريجياً. ثم، في أواخر عام 2015، أرسلت الولايات المتحدة مرة أخرى طائراتها الحربية لمساعدة خليط من الجماعات المرتبطة بحزب العمال الكردستاني (وحدات حماية الشعب السورية، ووحدات مقاومة سنجار التي أسست حديثاً) والبشمركة التابعة للحزب الديمقراطي الكردستاني على طرد تنظيم الدولة الإسلامية بشكل كامل. وعلى مدى العامين التاليين، ظل إقليم سنجار بشكل عام تحت سيطرة الحزب الديمقراطي الكردستاني، الذي هيمن على الشمال الشرقي وأيضاً على بلدة سنجار، وحزب العمال الكردستاني، الذي تركز وجوده في جبل سنجار والشمال الغربي.

في عام 2017، تغير الوضع في شمال العراق مرة أخرى، حيث أعاد تصعيد الحملة المناهضة لتنظيم الدولة الإسلامية بدعم من الولايات المتحدة القوات الاتحادية العراقية إلى الشمال، وانضمت إليها مجموعات الحشد الشعبي شبه العسكرية التي تتكون بشكل رئيسي من عراقيين من أجزاء أخرى من البلاد. فتمت استعادة الموصل، آخر مدينة كانت واقعة تحت سيطرة الدولة الإسلامية. ثم مضى الحشد أبعد من ذلك. فبعد أن أحدث استفتاء على الاستقلال نظمته حكومة إقليم كردستان رد فعل عكسي، تم إخراج الحزب الديمقراطي الكردستاني من سنجار والاكتفاء بتعاون مضطرب مع مكونات الحزب وفروعه والمجموعات المرتبطة به المقيمة هناك.

تتسم ترتيبات الحوكمة الناجمة عن ذلك بالعشوائية وانعدام الفعالية. إذ يتمتع الحزب الديمقراطي الكردستاني بتفويض رسمي لحكم سنجار، لكنه يمارس هذا التفويض من خارج القضاء، وحتى من خارج محافظة نينوى التي تقع فيها سنجار، أي من محافظة دهوك المجاورة. داخل سنجار، عيّن الحشد قائم مقام بديل ومدراء نواحٍ دون مباركة الحكومة الاتحادية، في حين أنشأت وحدات حماية الشعب، التي تتكون غالباً من إيزيديين عراقيين إضافة إلى عدد قليل من العرب الذين حملوا السلاح ضد تنظيم الدولة الإسلامية، ذراعاً حاكماً – "الإدارة الذاتية في سنجار" – تسعى لأداء بعض الوظائف البيروقراطية، لكنها تفتقر إلى السلطة والقدرة على أدائها.

في هذه الأثناء، وبسبب المجموعات المسلحة التي يستضيفها قضاء سنجار فإن القضاء يجد نفسه على نحو متزايد في وسط المواجهة بين تركيا وإيران. إيران تدعم الحشد، في حين أن تركيا تسعى إلى القضاء على حزب العمال الكردستاني الذي ترى فيه تهديداً لأمنها القومي. عندما انسحب مقاتلو الحزب الديمقراطي الكردستاني في عام 2017، فقدت تركيا – التي تتعاون مع الحزب الديمقراطي الكردستاني في محاربة حزب العمال الكردستاني – فقدت شريكها الرئيسي على الأرض في سنجار. وهكذا صعدت الضربات الجوية التي كانت تشنها أصلاً على مخابئ حزب العمال الكردستاني في شمال العراق، وضربت قواعد لوحدات حماية الشعب تستضيف كوادر من حزب العمال الكردستاني في سنجار أيضاً. من وجهة نظر تركيا، فإن القادة الكبار في وحدات حماية الشعب هم أنفسهم أعضاء في حزب العمال الكردستاني. وقد أصبحت هذه الهجمات سمة منتظمة لبيئة أمنية هشة أصلاً. وقد أوجد الحشد وحزب العمال الكردستاني (مع المجموعات التابعة له) أرضية مشتركة في مواجهة تركيا والحزب الديمقراطي الكردستاني – الحشد لأنه يسعى إلى الحصول على موطئ قدم أكثر ثباتاً في الشمال، فإنه يعد الوجود العسكري التركي هناك احتلالاً ويرفض ادعاء الحزب الديمقراطي الكردستاني بحقه في سنجار، وحزب العمال الكردستاني لأنه يسعى إلى العثور على ملاذ آمن في شمال العراق.

وسعياً من الأمم المتحدة إلى وضع القضاء على مسار أفضل، فإنها توسطت في التوصل إلى اتفاق في تشرين الأول/أكتوبر 2020 بين بغداد وأربيل يهدف إلى ملء الفراغ الأمني والإداري في مرحلة ما بعد وجود تنظيم الدولة الإسلامية من خلال الجمع بين الحكومة الاتحادية وحكومة إقليم كردستان معاً في إدارة سنجار، وتحت السلطة الكلية لبغداد. لكن حتى الآن دخلت أجزاء فقط من الاتفاق حيز التنفيذ، بالنظر إلى أنه أخفق في أن يأخذ بالحسبان المناظير المختلفة للجهات الفاعلة المسيطرة على الأرض – أي وحدات حماية الشعب ومجموعات الحشد المختلفة. وحدات حماية الشعب، بما في ذلك الإدارة الذاتية لسنجار، ترفض الاتفاق، الذي لا يكتفي بعدم ذكر دورها في القضاء، بل يحظر وجودها بشكل كامل. وفي حين أن الحشد، الذي يخضع رسمياً لسلطة رئيس الوزراء العراقي، طرف منفذ للاتفاق، فإن الكثير من المجموعات الشيعية التي تكوّن النواة الصلبة للحشد تنظر إلى الحكومة على أنها منحازة ضدها في السعي إلى نقل المسؤوليات الأمنية إلى القوات النظامية الخاضعة لوزارتي الدفاع والداخلية. اتضحت الطبيعة العاجلة لتسريع التنفيذ الكامل للاتفاق في أيار/مايو، عندما اندلعت اشتباكات بين الجيش ووحدات حماية الشعب في إحدى النواحي التابعة لقضاء سنجار. وفي حين أن مثل تلك المواجهات تبدو متقطعة، فإنها تكشف عن تحدٍ لم تتم معالجته، والمتمثل في مصير وحدات حماية الشعب، التي وإن كانت مرتبطة بمجموعة خارجية فإن حزب العمال الكردستاني يتكون أفراده هو نفسه من سنجاريين، أي مواطنين عراقيين لديهم هواجس محلية مشروعة. وهكذا، فإن هذا الملف يستحق معالجة حساسة، وليس إلى لجوء الجيش إلى استخدام المطرقة في كل مكان يرى فيها مسماراً أعوج.

ومن أجل معالجة التأخير الخطير في إنفاذ اتفاق سنجار فعلياً، ينبغي على بغداد وأربيل العمل باتجاه درجة أكبر من قبول الاتفاق من قبل طيف واسع من الجماعات المسلحة المحلية وممثلي المجتمعات المعنية. فيما يتعلق بالجانب المدني، ينبغي على الحكومة أن تعين مكلفاً بأعمال القائم مقام حالياً، وإجراء مشاورات وثيقة مع سلطات أربيل وقادة المجتمع المحلي في سنجار لتعيين شخص إيزيدي مناسب وغير منحاز سياسياً من سنجار. على الجبهة الأمنية، ينبغي على الحكومة الاتحادية الابتعاد عن مقاربتها القتالية، والانخراط في حوار مباشر مع وحدات حماية الشعب بشأن تحديات مثل إنشاء قوة شرطة محلية والسعي إلى إدماج مقاتليها (وأعضاء المجموعات المسلحة الأخرى) في قوات الدولة. ويمكن لبعثة الأمم المتحدة للمساعدة في العراق أن تساعد في إنجاح هذه الإجراءات من خلال إرسال مراقبين مدنيين دوليين ومستشارين تقنيين للإشراف على العملية.

بغداد/بروكسل، 31 أيار/مايو 2022

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.