Report / Middle East & North Africa 5 minutes

انتخابات مجالس المحافظات العراقية: الرهانات

  • Share
  • حفظ
  • الطباعة
  • Download PDF Full Report

الملخص التنفيذي

 

ان الرهانات كبيرة مع اتجاه العراقيين الى صناديق الاقتراع في الحادي والثلاثين من كانون الثاني في اربعة عشر من ثمانية عشر محافظة من اجل انتخاب مجالس المحافظات الجديدة. بينما مهدت انتخابات 2005 الطريق للحرب الاهلية فان هذه الانتخابات من الممكن ان تمثل منعطف للسلام على المدى البعيد, فانها سوف تخدم بضعة اهداف مهمة: كتنشيط الحكم المحلي, وامتحان مدى قوة بعض الاحزاب, وقيادة الميول السياسية على مستوى الدولة. ان بعض الاحزاب او الاحزاب في بعض المحافظات والتي فشلت في الترشيح قبل اربعة سنوات من الممكن ان تجرد او على الاقل تقلل من سيطرة مجموعة الاحزاب المسيطرة والتي يتسم حكمها بسوء الادارة والفساد. ومع استعداد البلد للانتخابات في نهاية هذه السنة 2009 فان هذه الانتخابات تعتبر تغير ايجابي لنتائج بعيدة المدى.

في كانون الثاني 2005, الناخبين الرئيسيين مثل السنة العرب والشيعة من الطبقات الفقيرة في الاحياء الشعبية في المدينة بقوا بعيدا عن الانتخابات مما ابعدهم عن المشاركة في المجالس الحالية. وجاءت النتيجة غير متساوية من ناحية هيكلية المحافظة والتي غالبا لاتعكس الاحتياجات العامة, بالاضافة الى تكدس الشكاوى. في ذلك الوقت, بقيت الاحزاب المحلية الضعيفة في المقاعد الخلفية بينما برزت احزاب اسلامية شيعية مترعرعة في المنفى والتي استمدت قوتها من الاعتماد على دعم المرجعيات الكبيرة, في كل من بغداد والمحافظات الواقعة الى الجنوب من العاصمة.

اما اليوم وحتى قبل بدء الاقتراع فان الانتخابات تسجل تحول ملحوظ. في السنوات الاربعة السابقة فان السياسة تطورت من نزاع عنيف يركز بصورة كبيرة على العاصمة الى سباق ديمقراطي اساسي على المناصب والمؤسسات, حتى على المستوى المحلي. فالعقبات العقائدية السابقة غدت بالية مقابل الطائفية التي يتحداها الشعور الوطني والوعود بحكم افضل من قبل لاعبين سياسيين هدفهم ارضاء الرأي العام. ان المنافسة بين المجتمعات المحلية تتداخل مع المنافسات ضمن تلك المجتمعات.

والعنف مستمر في بغداد بشكل قوي وقاسي بين الحين والاخر ولقد شهدت الاسابيع القليلة الماضية حوادث اغتيال وتفجير وتهديد – والتي بشكل او باخر تستهدف التأثير على الانتخاب. ولكن ولحد الان على الاقل من الممكن القول ان كل اللاعبين بضمنهم هؤلاء الذين قاطعوا انتخابات 2005, قبلوا مبدأ الانتخابات واندمجوا بشكل كلي بالمعركة الانتخابية.

ان نتائج الانتخابات ستكون قاسية لامحالة. حيث انه سيكون من الصعب ترجمة خيبة الامل الشعبية القاسية الى اعتراف بالجميل في الانتخابات للاحزاب الحاكمة ذات المصالح الداخلية. ان قانون الانتخاب لا يلائمهم مثلما يرغبون ولكنه على الاقل يعطي الاحزاب الحاكمة حد, لذا فانهم سوف يستخدمون نفوذهم في المال والسيطرة للتأثير على الانتخاب. ان سيطرتهم على المؤسسات المهمة من الجهاز الامني الى المساجد العامة ليست لعبة. التخوف من التزوير بالرغم من المراقبة المحلية وبغياب المراقبين الدوليين وان المعرضة منقسمة بشكل لاامل فيه.

ان اية نتيجة غير متكاملة من شأنها ان تبدأ باصلاح بعض المشاكل الملحة المرتبطة بانتخابات 2005 – من الفساد وسوء الادارة الى اختلال التوازن السياسي الكبير الناتج من مقاطعة السنة العرب والعديد من اتباع مقتدى الصدر. بالفعل, حتى لو حافظت الاحزاب الحاكمة على السلطة فان العملية الانتخابية ستضمن بعض الفوائد والقيم حيث انها قدمت مستوى من المسألة حيث ان ممارسة السنوات الاربعة الماضية قد شوهت ومعظم اعضاء المجالس لم يعدوا حتى المحاولة في اعادة انتخابهم واجبرت الاحزاب على تغير طروحاتها ووضع اقنعة جديدة واستمالت المستقلين. وستتقدم نخبة سياسية جديدة ولو عن طريق الفيض بوجهيه الاسمي والحقيقي لهؤلاء المستقلون اصحاب الكفاءات التكنوقراطية. في الدوائر الانتخابية التي اكثر ما عانت من مقاطعة انتخابات 2005, فان المجموعات المتضررة ستعود للساحة لتؤكد تمثيل اكثر عدالة لكل المكونات السكانية. وسيتمكن السنة العرب على وجه الخصوص من تقوية تمثيلهم ضمن العملية السياسية.

في نواح اخرى, فان من المحتمل ان ان تؤدي الانتخابات الى تشعب اكثر وتمثيل متساوي مما يؤدي على الاقل الى تذييب السيطرة الحالية للاحزاب الحاكمة والسماح باندماج لاعبين جدد. بالمقابل, فان مجالس متوازنة اكثر من الممكن ان تمنع احزاب معينة من احتكار المؤسسات المحلية. واخيرا, فان مجالس محافظات بقوة متزايدة من الممكن ان تصبح ميدان سياسي مهم وتقوي التغيير بعيدا عن المنافسة ما بين المجتمعات, من ضمنها المقطع العرضي الجديد لبرنامج مستند على التحالفات السياسية.

المؤمرات الانتخابية مستعرة. ان التشكيلة الانتقائية لاحزاب المعارضة تأمل في الاستثمار في اخطاء المجالس والنفور العام من اللامركزية المتطرفة المؤيدة من قبل الاحزاب الحاكمة, المجلس الاسلامي الاعلى في العراق (ISCI) والتحالف الكردستاني. ان حزب رئيس الوزراء نوري المالكي, حزب الدعوة, يأمل من الاستفادة من الانجازات العسكرية السياسية والعسكرية المفاجئة التي حققتها الحكومة في 2008, والتي اقنعت الكثير من العراقيين باعتبار المالكي كقائد وطني اكثر مما كان عليه في 2006 عند تسلمه الحكم, كزعيم طائفي ضيق الافق. ان هدفه في كل من انتخابات المجالس والاتخابات البرلمانية في نهاية السنة الحالية هو تقوية موقفه, وفي نفس الوقت ابقاء كل من المجلس الاسلامي الاعلى في العراق ISCI والصدريين في توازن نسبي, من اجل اطالة مدة ولايته كرئيس للحكومة.

بينما من الممكن ان تشهد بعض المحافظات تراجع طفيف للاحزاب الحاكمة فان التغيرات في البعض منها من الممكن ان تكون ملحوظة. ان هذه المحافظات الساخنة ليس بان النتائج محسومة ولكن بسبب ضراوة المعركة. انها بغداد, العاصمة, والبصرة الغنية بالنفط حيث ان الرهانات عالية جدا, بالاضافة الى نينوى (الموصل), ديالى (بعقوبة), والانبار (الرمادي), والتي كانت فيها نتائج انتخابات 2005 مشوهة جدا.

في وجه الحماس المنقطع النظير المحيط بالانتخابات (والمعبر عنه بالعدد الكبير للمرشحين والحملات النشيطة), سيكون من غير العادل تقليل التقدير ومن الخطأ زيادة التقدير بالنسبة لاهميتها. بمجرد سنة بعد نهاية حرب طائفية خطرة, فانه تم تحديد التطور في وضع الاساسات لسلام مستدام ودولة فعالة. ان كل من الحكومة العراقية وادارة بوش الامريكية عرفَوا الاستقرار وبناء الدولة بشكل اساسي وضيق, كفعل اعادة تشكيل الجهاز الامني. حتى في هذا المجال, فان النتائج كانت مختلطة, ففي مجالات اخرى كتقديم الخدمات والقضاء, فمازالت سيئة. بشكل اساسي, فان العراق سيبقى دولة هشة مادام لاعبيه الاساسين يفشلون في تجاوز خلافاتهم والتوصل الى اتفاق في تقاسم السلطة, الارض والموارد ومادامت الولايات المتحدة تفشل في التوصل الى تفاهم مع الجيران الذين يقلقهم كل من استقرار العراق والرغبة في شحنه اذا ما اسلتزم الامر لحماية مصالحهم.

وبالرغم من هذا, فان التجربة الديمقراطية الحالية تعتبر واعدة. ان الجيل الجديد من الساسة المستند الى الدعم المحلي في العملية السياسية والمترعرع في المجالس مما اعطاه امتياز جديد من شأنه ان يخرجه الى مناصب وطنية – اذا لم يكن خلال الانتخابات البرلمانية المتوقع اجراءها في نهاية 2009, فمن المؤكد خلال الاربعة سنوات القادمة. ان هذه النوعية من مشرعي القانون المحليي المنبت سيأتون الى العمل بحمل اقل ومصداقية اكبر من القيادة الحالية ومن الممكن ان يكون كلاهما مجهزين بشكل افضل وراغبين في اجراء المساومات. ان هذا التقرير لخلفيات الانتخابات صمم كدليل للانتخابات والتي من الممكن ان تساعد على وضع العراق على خطى مستقرة وان كانت هشة.

بغداد, اسطنبول, بروكسل, 27 كانون الثاني 2009

Executive Summary

On 31 January, Iraqis will head to the polls in fourteen of eighteen governorates to elect new provincial councils. The stakes are considerable. Whereas the January 2005 elections helped put Iraq on the path to all-out civil war, these polls could represent another, far more peace­ful turning point. They will serve several important objectives: refreshing local governance; testing the strength of various parties; and serving as a bellwether for nationwide political trends. In several governorates, new parties or parties that failed to run four years ago may oust, or at least reduce the dominance of, a handful of dominant parties whose rule has been marred by pervasive mismanagement and corruption. This in itself would be a positive change with far-reaching consequences as the nation braces for parliamentary elections later in 2009.

In January 2005, key constituencies such as Sunni Arabs and the Shiite urban-slum underclass largely stayed away and thus were excluded from power in the current councils. The result was imbalanced provincial bodies often unreflective of popular needs, as well as an accumulation of local grievances. At the time, weak home-grown parties took a back seat to exile-bred Shiite Islamist parties in Baghdad and governorates south of the capital which capitalised on endorsements from senior clerics.

Today, even before the first ballot has been cast, the elections mark a remarkable transition. In the past four years, politics have evolved from a violent conflict focused largely on the capital to an essentially democratic contest over positions and institutions, including at the local level. Former confessional blocs are fraying, as sectarianism is increasingly challenged by more nationalist sentiment and promises of better governance by political actors seeking to capture the public mood. Competition between communities is joined by competition within them. Violence persists in Baghdad and elsewhere, often fierce and ruthless; the past few weeks alone have witnessed incidents – targeted killings, bombings and intimidation – that in one way or another are designed to influence the vote. But, for now at least, virtually all major players, including those that boycotted the polls in 2005, have accepted the principle of elections and fully thrown themselves into electoral battle.

The elections inevitably will have severe shortcomings. Most significantly perhaps, ruling parties enjoy built-in advantages that will make it hard to translate severe popular disappointment into clear repudiation at the polls. The electoral law may not be as favourable as they would have liked but is probably good enough to give currently dominant parties an edge. They will use their superior access to wealth and patronage to influence the vote. Their control of crucial institutions, from the security apparatus to state-run mosques, is no trivial affair. Fraud is feared, despite domestic monitoring and in the absence of international observers. And the opposition is hopelessly divided.

Yet even an imperfect outcome is bound to begin to redress some of the most severe problems associated with the 2005 elections – from corruption and mismanagement to the enormous political imbalances generated by the boycott of Sunni Arabs and many followers of Muqtada al-Sadr. Indeed, even if ruling parties maintain power, the electoral process would retain virtues and value. It already has introduced a degree of accountability: practices of the past four years have been stigmatised, most council members are not even trying to get re-elected and parties have been forced to change their discourse, put on new faces and recruit independents. A new political elite will make its entrance, if only by this influx of (both nominal and real) independents with a technocratic profile. In constituencies that suffered most from the 2005 boycott, disenfranchised groups will make a comeback, assuring fairer representation of all segments of the population. Sunni Arabs in particular can be expected to strengthen their representation within the political system.

Elsewhere, elections likely will lead to more diverse and equitable representation by at least somewhat diluting the ruling parties’ current power and allowing the emergence of new players. In turn, more balanced councils might prevent certain parties from monopolising local institutions. Finally, provincial councils with newly enhanced powers should become a more important political arena and reinforce the shift away from inter-communal competition, including via new, crosscutting, program-based political alliances.

Electoral subplots abound. An eclectic assortment of opposition parties hope to capitalise on the councils’ failings and on popular distaste for the extreme decentralisation advocated by the principal ruling parties, the Islamic Supreme Council of Iraq (ISCI) and the Kurdistan Alliance. Prime Minister Nouri al-Maliki’s Islamic Call (Daawa) Party is hoping to take advantage of the government’s surprising military and political achievements in 2008, which have persuaded many Iraqis to see Maliki more as a national leader than, as in 2006 when he came to office, a narrow sectarian chief. His principal goal in both the provincial elections and parliamentary elections later in the year is to strengthen his position, while keeping ISCI and the Sadrists in relative balance, so as to prolong his tenure at the head of government.

While most governorates may witness only modest rollback of the ruling parties’ power, the changes in several could be significant. These are battleground states not because the results are certain to be close but because the fight is likely to be most ferocious. They are Baghdad, the capital, and oil-rich Basra, where stakes are highest, as well as Ninewa (Mosul), Diyala (Baaquba) and Anbar (Ramadi), where the 2005 results were most distorted.

In the face of undeniable enthusiasm surrounding the elections (expressed in the large number of candidates and active campaigning), it would be both unfair to underestimate and wrong to overestimate their importance. Just over a year after the end of a dangerous sectarian war, progress in laying the foundations for sustainable peace and a functioning state has been limited. Both the Iraqi government and the Bush administration defined stabilisation and state building primarily narrowly, as an exercise in recreating the security apparatus. Even in that field, results have been mixed; in other domains, such as the provision of services and the judiciary, they are far worse still. More fundamentally, Iraq will remain a deeply fragile state as long as the main players fail to overcome their differences and reach agreement on the distribution of power, territory and resources, and as long as the US fails to reach an understanding with neighbours both worried about Iraq’s instability and willing to fuel it if necessary to protect their interests.

Yet, the current experiment in democracy holds promise. A new generation of politicians, born through grassroots support in the electoral process and bred in councils given new prerogatives, may start to graduate to national office – if not as soon as the parliamentary elections that are tentatively scheduled for late 2009, then surely in four years’ time and onward. This brand of home-grown lawmakers will come to the job with less baggage and better credentials than the current leadership and might both be better equipped and more willing to make compromises. This background report is accordingly designed as a guide to elections that could help put Iraq on more stable, albeit still fragile footing.

Baghdad/Istanbul/Brussels, 27 January 2009

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.