Report / Middle East & North Africa 5 minutes

ليبيا: البناء السليم على مفاوضات جنيف

  • Share
  • حفظ
  • الطباعة
  • Download PDF Full Report

الملخص التنفيذي

قد يكون الصراع الداخلي المتفاقم في ليبيا قد أوشك على الوصول إلى نقطة تحوّل جذرية. لقد دفعت أكثر من ستة أشهر من القتال بين برلمانين، وحكومتين منبثقتين عنهما وبين الميليشيات المتحالفة معهما إلى حافة حرب شاملة. إن النظر إلى المسار الراهن للأحداث يدفع إلى الاستنتاج بأن الحصيلة متوسطة المدى لن تكون انتصار أحد الأطراف، بل تكاثُر أمراء الحرب المحليين المتنافسين والمجموعات المتطرفة، وانهيار ما تبقى من مؤسسات الدولة، ونضوب الاحتياطيات المالية (المتأتية من إيرادات النفط والغاز والتي يتم إنفاقها على الأغذية والمشتقات النفطية المكررة المستوردة)، وتفاقم الصعوبات التي يواجهها الليبيون العاديون بدرجة كبيرة. المجموعات المتطرفة، التي تتنامى أصلاً كما يتضح من عملية قتل 21 مصرياً والتفجيرات القاتلة التي يقوم بها الفرع الليبي من تنظيم الدولة، ستجد تربة خصبة، بينما سترتفع وتيرة التدخل الإقليمي ـ كما اتضح من خلال الضربات الجوية الانتقامية المصرية. ينبغي على الجهات الفاعلة المهتمّة بمستقبل ليبيا أن تغتنم فرصة الاختراق الدبلوماسي الذي حققته الأمم المتحدة في كانون الثاني/يناير في جنيف والذي يشير إلى احتمال وجود مخرج سلمي من هذا الوضع. لكن ولكي يكون من الممكن التوصل إلى اتفاق بين الفصائل الليبية ـ والذي يشكل أفضل أساس لمواجهة الجهاديين ـ ينبغي أن تتخذ هذه الأطراف إجراءات أكثر حسماً وتركيزاً مما فعلت حتى الآن.

منذ أواسط عام 2014، توسّعت رقعة القتال وازدادت حدّته. لقد ارتفعت وتيرة عمليات القصف الجوي على البنية التحتية المدنية؛ وقُتِل أكثر من ألف ليبي (2500 طبقاً لبعض التقديرات)، والعديد منهم من غير المقاتلين؛ وارتفع عدد المهجّرين داخلياً واللاجئين من 100,000 إلى 400,000. لقد بدأت الدولة الناشئة في حقبة ما بعد القذافي بالتداعي؛ حيث يزداد النقص في السلع الأساسية والوقود؛ ولم يعد بوسع الناس في بعض المناطق الحضرية الوصول إلى وسائل الاتصال أو الكهرباء بشكل يمكن الركون إليه، وباتوا يستعملون الحطب من أجل الطبخ. إن احتمال قيام الميليشيات الكبرى بشن هجمات في مدن مثل بنغازي يهدّد بظهور شبح كارثة إنسانية. أضف إلى ذلك أن ليبيا تواجه احتمال الإفلاس خلال السنوات القليلة القادمة نتيجة انخفاض إيرادات النفط وتداعي الحوكمة الاقتصادية مع تصارع الميليشيات على الجائزة الكبرى المتمثلة في البنية التحتية النفطية والمؤسسات المالية.

مع تعمّق الأزمة، فإن مواقف الأطراف المتخاصمة أصبحت أكثر تشدّداً، وأصبح خطابها تحريضياً بشكل متزايد. الليبيون، الذين توحّدوا للإطاحة بالقذافي عام 2011 باتوا اليوم يتنافسون على الحصول على دعم الرعاة الإقليميين من خلال طرح صراعاتهم على أساس النزعة الإسلامية في مواجهة النزعة المناهضة للأسلمة أو الثورة في مواجهة الثورة المضادة. إلاّ أن واقع الصراع أكثر تعقيداً من ذلك، حيث إنه صراع متعدد الجوانب والمستويات على البنية السياسية والاقتصادية للدولة، وهو صراع لا يمكن أن يكون له حلّ عسكري. إن التسوية التفاوضية هي الطريق الوحيد إلى الأمام، إلاّ أن فرصة التوصّل إلى مثل تلك التسوية تتضاءل بسرعة كبيرة.

تشكّل جولتا المحادثات اللتان استضافتهما الأمم المتحدة في جنيف في 14-15 و26-27 كانون الثاني/يناير 2015 اختراقاً محدوداً؛ حيث كانت تلك المرة الأولى منذ أيلول/سبتمبر 2014 التي يلتقي فيها ممثلون عن بعض الفصائل التي تشكّل الكتلتان المتخاصمتان الرئيسيتان ويتّفقون على إطار جديد من شأنه على الأقل أن يمدّد المفاوضات. وقد شكّل ذلك تتويجاً للدبلوماسية المكوكية المثابرة والعنيدة التي قام بها برناردينو ليون، الممثل الخاص للأمين العام للأمم المتحدة. لا تزال الطريق طويلة وحافلة بالعقبات، على سبيل المثال إذا رفضت الأطراف أن تشارك أو إذا انسحبت؛ حيث إن المجلس الوطني العام في طرابلس وافق متأخّراً على المشاركة في المفاوضات، في حين أن مجلس النواب الذي يتخذ من طبرق مقراً له أعلن تعليق مشاركته فيها في 23 شباط/فبراير. إلاّ أن هذه المفاوضات تبقى المنصّة السياسية الوحيدة المتاحة والأمل الوحيد في تحاشي الانزلاق إلى حرب مفتوحة. لذلك، ومن أجل البناء على مبادرة ليون وضمان أن تفضي النقاشات الجارية إلى اتفاق يحظى بدعم واسع النطاق في البلاد، ينبغي على أطراف المجتمع الدولي الداعمين للحل التفاوضي إعادة صياغة مقاربتهم وفعل المزيد لدعمه.

ينبغي أولاً تعديل الطريقة التي نزعت الأطراف حتى الآن إلى وضع الصراع في إطارها. لقد تمثّلت المقاربة الطاغية حتى الآن في التعامل مع الأطراف على أساس تقييم شرعيتها. غير أنه ينبغي تجاوز السؤال الذي يطرح حول أي البرلمانين، مجلس النواب أو المؤتمر الوطني العام، هو الأكثر شرعية أو ماهي الحجة القانونية التي يمكن استعمالها لدعم تلك الشرعية، حيث إن الفوضى المنتشرة على الأرض والسلوك الإقصائي للمعسكرين جعل من هذه المسألة غير ذات أهمية. إن مقاربة دولية تستند إلى فكرة أن مجلس النواب أكثر شرعية لأنه منتخب لا تأخذ فيه الحسبان مدى أو نطاق تمثيله في الواقع، وبالتالي فإنها تشجّعه على السعي إلى حل عسكري. كما أن ذلك يغذي شكوك المؤتمر الوطني العام بأن المجتمع الدولي يسعى إلى تهميش أو حتى إلغاء القوى التي تعتبر نفسها "ثورية" (وخصوصاً الإسلاميين)، كما حدث في أنحاء أخرى من المنطقة.

ليبيا بحاجة إلى تسوية سياسية تفاوضية وإلى جهد دولي يؤطّر الجهود ويدفعها نحو ذلك الهدف. سيترتب على اللاعبين الخارجيين أن يقدّموا إلى كلا الطرفين حوافز تدفعهما إلى المشاركة وأن يوضحوا أن أولئك الذين يصعّدون الصراع سيواجهون تبعات أعمالهم. ينبغي اتخاذ خطوات فورية للحد من تدفق الأسلحة إلى البلاد ومنع سيطرة أي من المعسكرين على ثرواتها. أما البديل فسيفضي فقط إلى الكارثة ولا ينبغي أن يكون خياراً.

باختصار، ينبغي على مجلس الأمن التابع للأمم المتحدة والجهات الأخرى الداعمة للحل السياسي التفاوضي أن تقوم بما يلي:

  • عدم التركيز على "الشرعية" في التصريحات العلنية، والتركيز بدلاً من ذلك على المشاركة في المفاوضات التي تقودها الأمم المتحدة وعلى سلوك الأطراف على الأرض، خصوصاً الالتزام باتفاقيات وقف إطلاق النار والدعوات إلى وقف التصعيد. وبدلاً من تفسير التبعات القانونية والدستورية للقرار الغامض الذي اتخذته المحكمة العليا حول هذه القضية، ينبغي أن يشيروا إلى أن الطريقة المثلى تتمثّل في التفاوض على تلك التبعات كجزء من خارطة طريق أوسع نحو دستور جديد ومؤسسات تمثيلية دائمة؛
     
  • أن تكون أكثر وضوحاً في مواجهة اللاعبين الإقليميين الذين يسهمون في الصراع من خلال تقديم الأسلحة والدعم العسكري أو السياسي ـ خصوصاً تشاد، ومصر، وقطر، والسودان، وتركيا والإمارات العربية المتحدة ـ وتشجيعها على الضغط على حلفائها الليبيين للتفاوض بإرادة طيبة سعياً لتحقيق تسوية سياسية. إن التدخل العسكري على أساس مكافحة الإرهاب، كما طلبت مصر، من شأنه أن يدمّر العملية السياسية، وينبغي معارضته في الوقت الحالي. كما ينبغي تشجيع ومساعدة الأطراف الإقليمية التي تحاول دعم المفاوضات، خصوصاً الجزائر وتونس؛
     
  • تصميم استراتيجيات سياسية وعسكرية، دون الإخلال بجهود الأمم المتحدة لتحقيق المصالحة، لمكافحة الإرهاب بالتنسيق مع القوى السياسية الليبية من كلا المعسكرين، مع الإحجام عن دعم التدخل العسكري الخارجي لمواجهة تنظيم الدولة. كما ينبغي على المؤتمر الوطني العام وداعميه إدانة أفعال تنظيم الدولة دون غموض أو التباس، وأن يحجم مجلس النواب عن تسييس هذه الأفعال.
  • الإبقاء على حظر إدخال الأسلحة إلى البلاد الذي فرضته الأمم المتحدة، ورفض رفع هذا الحصار جزئياً أو كلياً وتعزيز آليات تنفيذه إلى أقصى حد ممكن؛
     
  • النظر بفرض عقوبات من الأمم المتحدة ضد الأفراد فقط إذا أشار الأمين العام وممثله بذلك. وإذا تم فرضها، ينبغي ربطها بالعملية السياسية وفرضها أو رفعها طبقاً لمعايير شفافة تُطبَّق على الأفراد من جميع الأطراف، والتركيز على التحريض على العنف أو المشاركة فيه؛
     
  • حماية حيادية واستقلال المؤسسات المالية والنفطية: المصرف المركزي الليبي، شركة النفط الوطنية وهيئة الاستثمار الليبية؛ وضمان أن تقوم هذه المؤسسات بإدارة الثروات الوطنية وتلبية الاحتياجات الأساسية للناس والمساهمة بالتوصل إلى حل سياسي تفاوضي.

طرابلس/بروكسل، 26 شباط/فبراير 2015

Executive Summary

Libya’s deteriorating internal conflict may be nearing a dramatic turning point. Over six months of fighting between two parliaments, their respective governments and allied militias have led to the brink of all-out war. On the current trajectory, the most likely medium-term prospect is not one side’s triumph, but that rival local warlords and radical groups will proliferate, what remains of state institutions will collapse, financial reserves (based on oil and gas revenues and spent on food and refined fuel imports) will be depleted, and hardship for ordinary Libyans will increase exponentially. Radical groups, already on the rise as the beheading of 21 Egyptians and deadly bombings by the Libyan franchise of the Islamic State (IS) attest, will find fertile ground, while regional involvement – evidenced by retaliatory Egyptian airstrikes – will increase. Actors with a stake in Libya’s future should seize on the UN’s January diplomatic breakthrough in Geneva that points to a possible peaceful way out; but to get a deal between Libyan factions – the best base from which to counter jihadis – they must take more decisive and focused supportive action than they yet have.

Since mid-2014, fighting has spread and intensified. Aerial bombardment and attacks on civilian infrastructure have increased; at least 1,000 Libyans have died (some estimates are as high as 2,500), many of them non-combatants; and internally displaced persons (IDPs) and refugees have increased from 100,000 to 400,000. The fledging post-Qadhafi state is beginning to buckle: basic goods and fuel are in short supply; in some urban areas people no longer have reliable access to communications or electricity and are using firewood for cooking. The likelihood of major militia offensives in cities like Benghazi raises the spectre of humanitarian disaster. Moreover, Libya faces the prospect of insolvency within the next few years as a result of falling oil revenue and faltering economic governance, as militias battle for the ultimate prize: its oil infrastructure and financial institutions.

As the crisis has deepened, the positions of the rival camps have hardened, and their rhetoric has become more incendiary. Libyans, who united to overthrow Qadhafi in 2011, now vie for support from regional patrons by casting their dispute in terms of Islamism and anti-Islamism or revolution and counter-revolution. The conflict’s reality, however, is a much more complex, multilayered struggle over the nation’s political and economic structure that has no military solution. A negotiated resolution is the only way forward, but the window is closing fast.

The two rounds of talks the UN hosted in Geneva on 14-15 and 26-27 January 2015 mark a minor breakthrough: for the first time since September 2014, representatives of some of the factions comprising the two main rival blocs met and tentatively agreed to a new framework that will at least extend the talks. This is testimony to the tenacity and relentless shuttle diplomacy of Bernardino León, the UN Secretary-General’s Special Representative. The road is long, and there will be setbacks, for example if parties refuse to participate or pull out; the General National Council (GNC) in Tripoli only belatedly agreed to participate in the talks, while the Tobruk-based House of Representative (HoR) announced it was suspending its participation in them on 23 February. Yet, this is the only political game in town and the only hope that a breakdown into open warfare can be avoided. To build on León’s initiative and ensure that ongoing discussion produces an agreement with nationwide support, however, members of the international community supporting a negotiated outcome must reframe their approach and do more to support him.

The way in which they have tended to frame the conflict should be modified first. The dominant approach to the parties has been to assess their legitimacy. The question, however, should no longer be which parliament, the HoR or the GNC, is more legitimate or what legal argument can be deployed to buttress that legitimacy. Chaos on the ground and the exclusionary behaviour of both camps have made that moot. An international approach that is premised on the notion the HoR is more legitimate because elected but does not take into account how representative it really is encourages it to pursue a military solution. Conversely, it feeds GNC suspicion that the international community seeks to marginalise or even eradicate the forces that see themselves as “revolutionary” (among them, notably, Islamists), as has happened elsewhere in the region.

Libya needs a negotiated political bargain and an international effort that channels efforts toward that goal. Outside actors will have to offer both sides incentives for participation and make clear that there will be consequences for those who escalate the conflict. Immediate steps should be taken to reduce the arms flow into the country and prevent either camp from taking over its wealth. The alternative would only lead to catastrophe and should not be an option.

In sum, the UN Security Council and others supportive of a negotiated political solution should:

  • de-emphasise “legitimacy” in public statements and instead put the onus on participation in the UN-led negotiations and on behaviour on the ground, notably adherence to ceasefires and calls to de-escalate. Rather than interpreting the legal and constitutional consequences of the Supreme Court’s ambiguous ruling on this question, they should indicate that those consequences are best negotiated as part of a wider roadmap toward a new constitution and permanent representative institutions;
     
  • be more forthright in confronting regional actors who contribute to the conflict by providing arms or other military or political support – notably Chad, Egypt, Qatar, Sudan, Turkey and the United Arab Emirates (UAE) – and encourage them to press their Libyan allies to negotiate in good faith in pursuit of a political settlement. Military intervention on counter-terrorism grounds, as requested by Egypt, would torpedo the political process, and for now should be opposed. Regional actors who attempt to support negotiations, notably Algeria and Tunisia, should be encouraged and helped;
     
  • devise, without prejudice to the UN’s efforts to achieve reconciliation, political and military strategies to fight terrorism in coordination with Libyan political forces from both camps but refrain from supporting outside military intervention to combat the IS. The GNC and its supporters should unambiguously condemn IS actions, and the HoR should refrain from politicising them.
     
  • keep in place the UN arms embargo, expressly reject its full or partial lifting and strengthen its implementation to the extent possible;
     
  • consider UN sanctions against individuals only if so advised by the Secretary-General and his representative. If enacted, they should be linked to the political process and applied or lifted according to transparent criteria for individuals on all sides, focusing on incitement to or participation in violence; and
     
  • protect the neutrality and independence of financial and petroleum institutions: the Central Bank of Libya (CBL), the National Oil Company (NOC) and the Libyan Investment Authority (LIA); and ensure that these manage the national wealth to address the basic needs of the people and contribute to a negotiated political solution.

Tripoli/Brussels, 26 February 2015

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.