Arrow Left Arrow Right Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Twitter Video Camera Youtube
Afghanistan: The Long, Hard Road to the 2014 Transition
Afghanistan: The Long, Hard Road to the 2014 Transition
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 236 / Asia

Afghanistan: The Long, Hard Road to the 2014 Transition

Afghanistan is hurtling toward a devastating political crisis as the government prepares to take full control of security in 2014.

Executive Summary

Plagued by factionalism and corruption, Afghanistan is far from ready to assume responsibility for security when U.S. and NATO forces withdraw in 2014. That makes the political challenge of organising a credible presidential election and transfer of power from President Karzai to a successor that year all the more daunting. A repeat of previous elections’ chaos and chicanery would trigger a constitutional crisis, lessening chances the present political dispensation can survive the transition. In the current environment, prospects for clean elections and a smooth transition are slim. The electoral process is mired in bureaucratic confusion, institutional duplication and political machinations. Electoral officials indicate that security and financial concerns will force the 2013 provincial council polls to 2014. There are alarming signs Karzai hopes to stack the deck for a favoured proxy. Demonstrating at least will to ensure clean elections could forge a degree of national consensus and boost popular confidence, but steps toward a stable transition must begin now to prevent a precipitous slide toward state collapse. Time is running out.

Institutional rivalries, conflicts over local authority and clashes over the role of Islam in governance have caused the country to lurch from one constitutional crisis to the next for nearly a decade. As foreign aid and investment decline with the approach of the 2014 drawdown, so, too, will political cohesion in the capital. To ensure political continuity and a stable security transition, action to correct flaws in the electoral framework and restore credibility to electoral and judicial institutions is needed well before the presidential and provincial council polls. Tensions have already begun to mount between the president and the Wolesi Jirga (the lower house of the National Assembly), as debate over electoral and other key legal reforms heats up. Opposition demands for changes to the structures of the Independent Elections Commission (IEC) and Electoral Complaints Commission (ECC) and an overhaul of the Single Non-Transferable Vote (SNTV) election mechanism have become more vigorous by the day.

There is also, as yet, no sign of an agreement on the timing of the 2014 elections or the following year’s parliamentary elections, though President Karzai insisted on 4 October that the former would be held on time and “without interruption”. The IEC has hedged on publicly announcing the planned postponement of the provincial council polls, for fear that such an announcement could deepen the political crisis. At a minimum, the IEC must announce a timetable and a plan for the 2014 elections that adhere closely to constitutional requirements by December 2012, and a new IEC chairman must be selected to replace the outgoing chairman, whose term expires in April 2013, as well as a new chief electoral officer.

It is a near certainty that under current conditions the 2014 elections will be plagued by massive fraud. Vote rigging in the south and east, where security continues to deteriorate, is all but guaranteed. High levels of violence across the country before and on the day of the polls are likely to disenfranchise hundreds of thousands more would-be voters. The IEC will likely be forced to throw out many ballots. This would risk another showdown between the executive, legislature and judiciary. Under the current constitution and electoral laws, the government is not equipped to cope with legal challenges to polling results. Nearly a decade after the first election, parliament and the president remain deeply divided over the responsibilities of constitutionally-mandated electoral institutions. The IEC, its credibility badly damaged after the fraudulent 2009 and 2010 elections, is struggling to redefine its role as it works to reform existing laws. There is also still considerable disagreement over whether the ECC should take the lead in arbitrating election-related complaints.

It will be equally important to decide which state institution has final authority to adjudicate constitutional disputes before the elections. The uncertainty surrounding the responsibilities of the Supreme Court versus those of the constitutionally-mandated Independent Commission for the Supervision of the Implementation of the Constitution (ICSIC) proved to be a critical factor in the September 2010 parliamentary polls. The Supreme Court’s subsequent decision to establish a controversial special tribunal on elections raised serious questions about its own impartiality. Institutional rivalries between the high court and ICSIC have increased considerably since then, with the Wolesi Jirga aggressively championing the latter’s primacy in opposition to the president.

The tug of war between these two constitutionally-mandated institutions has extended to Supreme Court appointments; two of nine positions on the bench are held by judges whose terms have already expired, and the terms of three more expire in 2013. The ICSIC faces similar questions about its legitimacy, since only five of its required seven commissioners have been appointed by the president and approved by parliament. Ambiguities over the roles of the Supreme Court and the constitutional commission must be resolved well before the presidential campaign begins in earnest in early 2013. An important first step would be to appoint the required judges and commissioners.

Institutional rivalry between the high court and the constitutional commission, however, can no more be resolved by presidential decree than it can by a simple parliamentary vote. Constitutional change will ultimately be necessary to restore the Supreme Court’s independence and to establish clear lines of authority between it and the ICSIC. Even if wholesale constitutional change is not possible in the near term, legal measures must be adopted within the next year to minimise the impact of institutional rivalry over electoral disputes and to ensure continuity between the end of Karzai’s term and the start of the next president’s term.

Although Karzai has signalled his intent to exit gracefully, fears remain that he may, directly or indirectly, act to ensure his family’s continued majority ownership stake in the political status quo. This must be avoided. It is critical to keep discord over election results to a minimum; any move to declare a state of emergency in the event of a prolonged electoral dispute would be catastrophic. The political system is too fragile to withstand an extension of Karzai’s mandate or an electoral outcome that appears to expand his family’s dynastic ambitions. Either would risk harming negotiations for a political settlement with the armed and unarmed opposition. It is highly unlikely a Karzai-brokered deal would survive under the current constitutional scheme, in which conflicts persist over judicial review, distribution of local political power and the role of Islamic law in shaping state authority and citizenship. Karzai has considerable sway over the system, but his ability to leverage the process to his advantage beyond 2014 has limits. The elections must be viewed as an opportunity to break with the past and advance reconciliation.

Quiet planning should, nonetheless, begin now for the contingencies of postponed elections and/or imposition of a state of emergency in the run up to or during the presidential campaign season in 2014. The international community must work with the government to develop an action plan for the possibility that elections are significantly delayed or that polling results lead to prolonged disputes or a run-off. The International Security Assistance Force (ISAF) should likewise be prepared to organise additional support to Afghan forces as needed in the event of an election postponement or state of emergency; its leadership would also do well to assess its own force protection needs in such an event well in advance of the election.

All this will require more action by parliament, less interference from the president and greater clarity from the judiciary. Failure to move on these fronts could indirectly lead to a political impasse that would provide a pretext for the declaration of a state of emergency, a situation that would likely lead to full state collapse. Afghan leaders must recognise that the best guarantee of the state’s stability is its ability to guarantee the rule of law during the political and military transition in 2013-2014. If they fail at this, that crucial period will at best result in deep divisions and conflicts within the ruling elite that the Afghan insurgency will exploit. At worst, it could trigger extensive unrest, fragmentation of the security services and perhaps even a much wider civil war. Some possibilities for genuine progress remain, but the window for action is narrowing.

Kabul/Brussels, 8 October 2012

Op-Ed / Asia

Falsche Beschützer

Originally published in Internationale Politik

Die Aufrüstung der Afghan Local Police wäre ein tragischer Fehler

Eine Gruppe bewaffneter Afghanen fesselte ihren Gefangenen auf einem freien Feld nahe Kabul und machte Zielübungen mit raketengetriebenen Granatwerfern. Eine andere trieb die Männer und Jungen eines Ortes zusammen und schloss sie in der Moschee ein, um unbehelligt ihre Häuser auszurauben und Frauen zu vergewaltigen. Anderswo griffen sich bewaffnete Männer den angesehenen Dorfältesten, einen weißbärtigen Mann, der es gewagt hatte, sich über das Benehmen der Männer zu beschweren. Sie zogen ihn so lange hinter ihrem Pickup Truck her, bis er starb.

All diese Männer stehen auf der Gehaltsliste der USA, sind Teil eines 120 Millionen Dollar schweren Programms zur Unterstützung der Afghan Local Police (ALP). Zwar steckt das Wort Polizei im Namen der ALP-Einheiten, doch passender wäre es, sie Regierungsmilizen zu nennen. Häufig werden sie in den gefährlichsten ländlichen Gegenden des Landes eingesetzt, wo die Aufsicht der Zentral­regierung über diese Gruppen auf ein Minimum beschränkt ist.

Wie furchteinflößend sie sind, zeigt sich an den menschenleeren Dörfern, aus denen die Bewohner vor den Einschüchterungsmethoden dieser bewaffneten Gruppen geflohen sind. Ihr fürchterlicher Ruf kommt ihnen aber auch zugute. Den ALP-Einheiten wird in vielen Landesteilen angerechnet, die Taliban ferngehalten zu haben. Die Männer stammen oft aus den gleichen Dörfern, in denen sie auf Streife gehen. Sie sind deshalb gut aufgestellt für diesen lokalen Krieg, in dem die meisten Regierungsgegner in der Nähe ihrer eigenen Häuser kämpfen. 

Gerade jetzt braucht die Regierung in Kabul jeden möglichen Schutzschild im Kampf gegen den wachsenden Aufstand. Ihre Sicherheitskräfte haben unter der Sommeroffensive der Taliban so stark wie nie zuvor gelitten, ebenso die Zivilbevölkerung. Erstmals seit fast zehn Jahren sind in Afghanistan auch wichtige Großstädte bedroht.

Dadurch stecken die Sicherheitsbeamten in einem politischen Dilemma. Weil die Mittel für die Afghan Local Police 2018 auslaufen sollen, müssen sie entscheiden, wie es mit den 29 000 Männern des Programms weitergehen soll. Wichtiger noch: Um die ALP ist eine hitzige Debatte darüber entbrannt, ob diese losen Einheiten außerhalb ordentlicher Polizei- und Soldatenränge wirklich die richtigen Truppen zur Verteidigung sind.

Kein Gewinn für die Sicherheit

Bisher gewinnt das ALP-Programm in Kabul immer mehr Anhänger. Bei der nationalen Sicherheitsbehörde NDS, die auch der wichtigste Geheimdienst im Land ist und unter amerikanischer Anleitung arbeitet, scheint man die Aufstockung der ALP-Einheiten um 5000 Männer in mindestens sieben Provinzen voranzutreiben. Im offiziellen Plan der Regierung ist eine Aufstockung um insgesamt 15 000 weitere Kräfte vorgesehen, bevor die Truppen dann bis 2018 aufgelöst werden sollen. Weil die Regierung die in den härter werdenden Kämpfen verlorenen Einheiten ersetzen muss, nimmt die Afghan Local Police derzeit immer mehr illegale Milizen auf. Nach den bisherigen Erfahrungen mit der ALP wäre eine Aufrüstung mit Regierungsmilizen aber ein tragischer Fehler.

Einer unveröffentlichten Studie für die Joint Special Operations University zufolge kamen US-Offiziere, die Einsatzgebiete von ALP-Einheiten besucht hatten, zu dem Schluss, dass sie in den meisten Fällen kein Gewinn für die Sicherheit sind. „Etwa ein Drittel aller ALP-Einheiten verbessern die lokale Sicherheit, untergraben den Einfluss der Aufständischen und tragen zu einer besseren Regierungsführung bei“, heißt es in der Studie. „Ein weiteres Drittel schafft das nicht, kollaboriert möglicherweise heimlich mit dem Feind oder verübt Misshandlungen, die dem Feind nützen. Das letzte Drittel liegt irgendwo zwischen diesen beiden Gruppen.“

Die Einschätzung, dass ein Drittel der ALP korrekt arbeitet, ist zwar relativ grob, passt aber zu dem, was auch die International Crisis Group bei Recherchen in acht Provinzen beobachtet hat. Demnach verbessern ALP-Einheiten die Sicherheit dort, wo ihre Mitglieder aus den Dörfern rekrutiert werden können, die sie überwachen sollen und deren Bevölkerung sie respektieren. Solche idealen Bedingungen existieren in vielen Bezirken aber nicht. Als amerikanische Spezialkräfte 2010 begannen, ALP-Kräfte zu rekrutieren, mangelte es vielerorts an Freiwilligen. Sie mussten deshalb Milizionäre aus fremden Dörfern stationieren, und diese wurden nicht selten zu Marodeuren.

In der nördlichen Provinz Kunduz erzählte uns ein Lehrer, dass ALP-Mitglieder seinen Bruder und seinen zwölfjährigen Sohn getötet hätten. Leidenschaftlich argumentierte er für ein Ende des ALP-Programms. Wie viele Dorfbewohner empfängt auch er über sein Handy Nachrichten aus aller Welt. Es gebe nur wenige Länder, sagte er, die von so schlecht ausgebildeten Männern kontrolliert würden. „Haben Sie Milizen in Ihrem Land?“, fragte er. „Nein, natürlich nicht.“

Ein Abzug ist nicht so einfach

Der Krieg in Afghanistan hat eine sich selbst erhaltende Dynamik entwickelt. Die Afghan Local Police ist eine Säule des Sicherheitsapparats, tätig in 29 von 34 Provinzen. Zehntausende ALP-Kämpfer kann man nicht einfach aus dem Kampfgebiet abziehen, ohne dass ein Sicherheitsvakuum entsteht. Und wenn sie keinen Lohn mehr bekommen, ist das für ihr Verhalten gewiss nicht förderlich. Viele ALP-Kämpfer wissen, dass ihr Gehalt nicht für Jahre gesichert ist, und sie denken daher schon jetzt über alternative Überlebensstrategien nach – beispielsweise als Banditen oder Aufständische.

Der Krieg in Afghanistan hat viele Dimensionen: Nicht nur politische Motive, auch Feindschaften zwischen Einzelnen, Familien, Stämmen und Ethnien spielen hinein, und die hören nicht einfach auf, wenn die Regierung ihren Kampfauftrag zurückzieht. Wenn man nun ALP-Kämpfer entwaffnet, die vorher im Dienst der USA gegen die Taliban gekämpft haben, setzt man sie damit erhöhter Gefahr aus. Regierungsbeamte, die in abgelegenen Regionen gefährliche Aufgaben übernommen haben, könnten dazu nicht mehr bereit sein, wenn sie in Zukunft von weniger Männern beschützt werden.

„Ich weiß, dass man in Kabul darüber spricht, die ALP einzustellen“, sagte uns der Gouverneur einer Provinz, während er mit der Hand auf den Stacheldraht um sein Grundstück deutete. „Aber man muss verstehen: Ohne diese Burschen würden die Taliban über diese Mauer klettern und mir den Kopf abschneiden.“

Mit vermehrten Taliban-Angriffen wächst auch der Druck auf die Regierung, ihre Truppen zu verstärken. Es wäre dennoch ein großer Fehler, das ALP-Programm auszuweiten oder Sicherheitslücken mit noch mehr Regierungsmilizen zu stopfen. ALP-Einheiten, die der Sicherheit schaden, müssen in ein Programm behutsamer Demilitarisierung überführt werden. Alle anderen Einheiten müssen besser beaufsichtigt werden und eine reformierte Beschwerdeinstanz bekommen. Milizen aufzustellen ist einfacher, als sie aufzulösen oder sie in verantwortungsbewusste Sicherheitskräfte umzuwandeln. Die schwierigste Aufgabe des ALP-Programms steht noch bevor.

This article was translated into German by Nadja Leoni Nolting