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A member of the Afghan local police meets with soldiers from the U.S. Army at a checkpoint near Combat Outpost Hutal in Maywand District, Kandahar Province, Afghanistan, on January 2013. REUTERS/Andrew Burton
Report 268 / Asia

The Future of the Afghan Local Police

Too often, the Afghan Local Police (ALP) has preyed on those it is meant to guard. Some members are outright bandits, exacerbating conflict. Rogue units should be disbanded, and better ones integrated into the armed forces. This must be done carefully and slowly, or else insurgents will win a new military edge.

Executive Summary

The Afghan Local Police (ALP) began as a small U.S. experiment but grew into a significant part of Afghanistan’s security apparatus. In hundreds of rural communities, members serve on the front lines of a war that is reaching heights of violence not witnessed since 2001, as insurgents start to credibly threaten major cities. The ALP also stand in the middle of a policy debate about whether the Kabul government can best defend itself with loosely regulated units outside the Afghan National Security Forces (ANSF) structure. The mixed record suggests that the ALP contribute to security where local factors allow recruitment of members from the villages they patrol and where they respect their own communities. But such conditions do not exist in many districts. The ALP and pro-government militias are cheap but dangerous, and Kabul should resist calls for their expansion. Reforms are needed to strengthen oversight, dismiss ALP in the many locations where they worsen security and incorporate the remaining units into the ANSF.

Since 2001, when intelligence officers arrived in northern Afghanistan to raise local militias against the Taliban, the U.S. presence has been associated with a proliferation of irregular or semi-regular forces backed by American sponsors. None has approached the scale of the ALP, which has perhaps 29,000 men deployed in 29 of 34 provinces. Its predecessors were invented to meet short-term tactical requirements, such as assisting counter-terrorism teams in border regions; the ALP is a broader effort to correct strategic problems in the war against the Taliban. U.S. planners realised they were sending Afghan forces into rural communities that treated them as outsiders because of their tribe, ethnicity or urban background.

Senior Afghan officials were reluctant to endorse community-based units, in part because they circumvented central government authority, but also because they resembled militias that had contributed to the civil wars of the 1990s. President Hamid Karzai eventually accepted the ALP concept after insisting the armed villagers would at least nominally be categorised as “police” and answer to the interior ministry. He approved a 10,000-man roster as a two- to five-year temporary measure to address growing instability, although the program rapidly expanded. Five years later, officials in President Ashraf Ghani’s government are considering plans to increase the roster to 45,000 and seeking money to continue the program after the scheduled September 2018 expiration of U.S. funding.

U.S. and Afghan security officials also continue experimenting with other irregular units. Abdul Rashid Dostum, the first vice president and an ex-militia leader, has publicly called for a new force of 20,000. Already, security officials are attempting to raise about 5,000 militiamen in at least seven provinces as a stopgap against rising insecurity. Afghan officials who feel qualms about hastily-raised forces with little training may lose the internal argument if insurgent attacks continue growing in 2015-2016 as forecast, leading to more pressure for quick fixes.

However, the ALP program has not improved security in many places and even exacerbated the conflict in a number of districts. A minority of villagers describe it as an indispensable source of protection, without which their districts would become battlegrounds or insurgent havens, but it is more common to hear complaints that ALP prey upon the people they are supposed to guard. Such behaviour often provokes violence: in 2014, an ALP officer was three to six times more likely to be killed on duty than his ANSF counterpart. At times, this reflected the way ALP units have become a central part of the war, singled out by Taliban as important targets. In other places, the high rate resulted from abuses – extortion, kidnapping, extrajudicial killings – that instigated armed responses. Teachers who feel outraged by ALP behaviour and pick up guns to attack an ALP outpost may have no connection to insurgents and may quickly return peacefully to civilian life. Such cases illustrate how ALP can inspire conflict, instead of quelling it.

The chequered history suggests further expansion of such forces would be a mistake, but an abrupt halt to the program would give insurgents a military edge, and ex-fighters might also be drawn to banditry and other forms of lawlessness if not carefully reintegrated into society or the ANSF. New policies are needed to extend ALP units with proven good behaviour, while reducing the overall force and ultimately ending the program. The mix of interventions required – strengthened oversight and integration into ANSF of units that would remain after poor ones are disbanded – includes additional training, vetting and discipline. Many domestic and international actors should be empowered to identify where the ALP contributes to instability, including the councils of elders originally convened to approve the program. Oversight mechanisms should have power only to reduce or eliminate ALP where the program is not working, not authorise bigger rosters or shift resources to new locations.

Only a minority of the existing ALP would likely pass muster in such a stringent system, but those remaining should receive pay increases equivalent to those received by the national police (ANP), and adequate support from the government and international community. Washington’s allies have been reluctant to get involved with the program, but they should set aside their concerns as ALP members become bona fide policemen and leave behind the ALP’s history as a U.S. military project.

The Uncertain Future of the Afghan Local Police

Crisis Group's senior Afghanistan analyst, Graeme Smith, sheds some light on the uncertain nature of the ALP, and looks at the confusion surrounding whether they are harming or helping the situation. CRISIS GROUP
Op-Ed / Asia

Falsche Beschützer

Originally published in Internationale Politik

Die Aufrüstung der Afghan Local Police wäre ein tragischer Fehler

Eine Gruppe bewaffneter Afghanen fesselte ihren Gefangenen auf einem freien Feld nahe Kabul und machte Zielübungen mit raketengetriebenen Granatwerfern. Eine andere trieb die Männer und Jungen eines Ortes zusammen und schloss sie in der Moschee ein, um unbehelligt ihre Häuser auszurauben und Frauen zu vergewaltigen. Anderswo griffen sich bewaffnete Männer den angesehenen Dorfältesten, einen weißbärtigen Mann, der es gewagt hatte, sich über das Benehmen der Männer zu beschweren. Sie zogen ihn so lange hinter ihrem Pickup Truck her, bis er starb.

All diese Männer stehen auf der Gehaltsliste der USA, sind Teil eines 120 Millionen Dollar schweren Programms zur Unterstützung der Afghan Local Police (ALP). Zwar steckt das Wort Polizei im Namen der ALP-Einheiten, doch passender wäre es, sie Regierungsmilizen zu nennen. Häufig werden sie in den gefährlichsten ländlichen Gegenden des Landes eingesetzt, wo die Aufsicht der Zentral­regierung über diese Gruppen auf ein Minimum beschränkt ist.

Wie furchteinflößend sie sind, zeigt sich an den menschenleeren Dörfern, aus denen die Bewohner vor den Einschüchterungsmethoden dieser bewaffneten Gruppen geflohen sind. Ihr fürchterlicher Ruf kommt ihnen aber auch zugute. Den ALP-Einheiten wird in vielen Landesteilen angerechnet, die Taliban ferngehalten zu haben. Die Männer stammen oft aus den gleichen Dörfern, in denen sie auf Streife gehen. Sie sind deshalb gut aufgestellt für diesen lokalen Krieg, in dem die meisten Regierungsgegner in der Nähe ihrer eigenen Häuser kämpfen. 

Gerade jetzt braucht die Regierung in Kabul jeden möglichen Schutzschild im Kampf gegen den wachsenden Aufstand. Ihre Sicherheitskräfte haben unter der Sommeroffensive der Taliban so stark wie nie zuvor gelitten, ebenso die Zivilbevölkerung. Erstmals seit fast zehn Jahren sind in Afghanistan auch wichtige Großstädte bedroht.

Dadurch stecken die Sicherheitsbeamten in einem politischen Dilemma. Weil die Mittel für die Afghan Local Police 2018 auslaufen sollen, müssen sie entscheiden, wie es mit den 29 000 Männern des Programms weitergehen soll. Wichtiger noch: Um die ALP ist eine hitzige Debatte darüber entbrannt, ob diese losen Einheiten außerhalb ordentlicher Polizei- und Soldatenränge wirklich die richtigen Truppen zur Verteidigung sind.

Kein Gewinn für die Sicherheit

Bisher gewinnt das ALP-Programm in Kabul immer mehr Anhänger. Bei der nationalen Sicherheitsbehörde NDS, die auch der wichtigste Geheimdienst im Land ist und unter amerikanischer Anleitung arbeitet, scheint man die Aufstockung der ALP-Einheiten um 5000 Männer in mindestens sieben Provinzen voranzutreiben. Im offiziellen Plan der Regierung ist eine Aufstockung um insgesamt 15 000 weitere Kräfte vorgesehen, bevor die Truppen dann bis 2018 aufgelöst werden sollen. Weil die Regierung die in den härter werdenden Kämpfen verlorenen Einheiten ersetzen muss, nimmt die Afghan Local Police derzeit immer mehr illegale Milizen auf. Nach den bisherigen Erfahrungen mit der ALP wäre eine Aufrüstung mit Regierungsmilizen aber ein tragischer Fehler.

Einer unveröffentlichten Studie für die Joint Special Operations University zufolge kamen US-Offiziere, die Einsatzgebiete von ALP-Einheiten besucht hatten, zu dem Schluss, dass sie in den meisten Fällen kein Gewinn für die Sicherheit sind. „Etwa ein Drittel aller ALP-Einheiten verbessern die lokale Sicherheit, untergraben den Einfluss der Aufständischen und tragen zu einer besseren Regierungsführung bei“, heißt es in der Studie. „Ein weiteres Drittel schafft das nicht, kollaboriert möglicherweise heimlich mit dem Feind oder verübt Misshandlungen, die dem Feind nützen. Das letzte Drittel liegt irgendwo zwischen diesen beiden Gruppen.“

Die Einschätzung, dass ein Drittel der ALP korrekt arbeitet, ist zwar relativ grob, passt aber zu dem, was auch die International Crisis Group bei Recherchen in acht Provinzen beobachtet hat. Demnach verbessern ALP-Einheiten die Sicherheit dort, wo ihre Mitglieder aus den Dörfern rekrutiert werden können, die sie überwachen sollen und deren Bevölkerung sie respektieren. Solche idealen Bedingungen existieren in vielen Bezirken aber nicht. Als amerikanische Spezialkräfte 2010 begannen, ALP-Kräfte zu rekrutieren, mangelte es vielerorts an Freiwilligen. Sie mussten deshalb Milizionäre aus fremden Dörfern stationieren, und diese wurden nicht selten zu Marodeuren.

In der nördlichen Provinz Kunduz erzählte uns ein Lehrer, dass ALP-Mitglieder seinen Bruder und seinen zwölfjährigen Sohn getötet hätten. Leidenschaftlich argumentierte er für ein Ende des ALP-Programms. Wie viele Dorfbewohner empfängt auch er über sein Handy Nachrichten aus aller Welt. Es gebe nur wenige Länder, sagte er, die von so schlecht ausgebildeten Männern kontrolliert würden. „Haben Sie Milizen in Ihrem Land?“, fragte er. „Nein, natürlich nicht.“

Ein Abzug ist nicht so einfach

Der Krieg in Afghanistan hat eine sich selbst erhaltende Dynamik entwickelt. Die Afghan Local Police ist eine Säule des Sicherheitsapparats, tätig in 29 von 34 Provinzen. Zehntausende ALP-Kämpfer kann man nicht einfach aus dem Kampfgebiet abziehen, ohne dass ein Sicherheitsvakuum entsteht. Und wenn sie keinen Lohn mehr bekommen, ist das für ihr Verhalten gewiss nicht förderlich. Viele ALP-Kämpfer wissen, dass ihr Gehalt nicht für Jahre gesichert ist, und sie denken daher schon jetzt über alternative Überlebensstrategien nach – beispielsweise als Banditen oder Aufständische.

Der Krieg in Afghanistan hat viele Dimensionen: Nicht nur politische Motive, auch Feindschaften zwischen Einzelnen, Familien, Stämmen und Ethnien spielen hinein, und die hören nicht einfach auf, wenn die Regierung ihren Kampfauftrag zurückzieht. Wenn man nun ALP-Kämpfer entwaffnet, die vorher im Dienst der USA gegen die Taliban gekämpft haben, setzt man sie damit erhöhter Gefahr aus. Regierungsbeamte, die in abgelegenen Regionen gefährliche Aufgaben übernommen haben, könnten dazu nicht mehr bereit sein, wenn sie in Zukunft von weniger Männern beschützt werden.

„Ich weiß, dass man in Kabul darüber spricht, die ALP einzustellen“, sagte uns der Gouverneur einer Provinz, während er mit der Hand auf den Stacheldraht um sein Grundstück deutete. „Aber man muss verstehen: Ohne diese Burschen würden die Taliban über diese Mauer klettern und mir den Kopf abschneiden.“

Mit vermehrten Taliban-Angriffen wächst auch der Druck auf die Regierung, ihre Truppen zu verstärken. Es wäre dennoch ein großer Fehler, das ALP-Programm auszuweiten oder Sicherheitslücken mit noch mehr Regierungsmilizen zu stopfen. ALP-Einheiten, die der Sicherheit schaden, müssen in ein Programm behutsamer Demilitarisierung überführt werden. Alle anderen Einheiten müssen besser beaufsichtigt werden und eine reformierte Beschwerdeinstanz bekommen. Milizen aufzustellen ist einfacher, als sie aufzulösen oder sie in verantwortungsbewusste Sicherheitskräfte umzuwandeln. Die schwierigste Aufgabe des ALP-Programms steht noch bevor.

This article was translated into German by Nadja Leoni Nolting