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Talking About Talks: Toward a Political Settlement in Afghanistan
Talking About Talks: Toward a Political Settlement in Afghanistan
Table of Contents
  1. Executive Summary
Report 221 / Asia

Talking About Talks: Toward a Political Settlement in Afghanistan

A major course correction is needed if talks with the Taliban are to have any chance of delivering sustainable peace in Afghanistan.

Executive Summary

A negotiated political settlement is a desirable outcome to the conflict in Afghanistan, but current talks with the Taliban are unlikely to result in a sustainable peace. There is a risk that negotiations under present conditions could further destabilise the country and region. Debilitated by internal political divisions and external pressures, the Karzai government is poorly positioned to cut a deal with leaders of the insurgency. Afghanistan’s security forces are ill-prepared to handle the power vacuum that will occur following the exit of international troops. As political competition heats up within the country in the run-up to NATO’s withdrawal of combat forces at the end of 2014, the differing priorities and preferences of the parties to the conflict – from the Afghan government to the Taliban leadership to key regional and wider international actors – will further undermine the prospects of peace. To avoid another civil war, a major course correction is needed that results in the appointment of a UN-mandated mediation team and the adoption of a more realistic approach to resolution of the conflict.

No matter how much the U.S. and its NATO allies want to leave Afghanistan, it is unlikely that a Washington-brokered power-sharing agreement will hold long enough to ensure that the achievements of the last decade are not reversed. A lasting peace accord will ultimately require far more structured negotiations, under the imprimatur of the UN, than are presently being pursued. The Security Council should mandate Secretary-General Ban Ki-moon to appoint a small team of mutually agreeable mediators as soon as possible to ensure that critical stakeholders are fully consulted and will remain engaged in the negotiations process. The unequivocal commitment of the Security Council, which includes among its members Pakistan (through December 2013), will be vital to this endeavour. Consultations on preparations for the appointment and organisation of the team and the appointment of an individual to lead it should begin immediately with the aim of having the team in place well before the security transition is completed.

So far there is little evidence that any of the parties to the conflict recognise the urgency of the situation. Instead of a sequenced roadmap that would prioritise domestic reconciliation and include basic political reforms, accompanied by a multilateral mediation effort, the Afghan government and its international backers have adopted a market-bazaar approach to negotiations. Bargains are being cut with any and all comers, regardless of their political relevance or ability to influence outcomes. Far from being Afghan-led, the negotiating agenda has been dominated by Washington’s desire to obtain a decent interval between the planned U.S. troop drawdown and the possibility of another bloody chapter in the conflict. The material effect of international support for negotiations so far has been to increase the incentives for spoilers, who include insurgents, government officials and war profiteers of all backgrounds and who now recognise that the international community’s most urgent priority is to exit Afghanistan with or without a settlement.

The government’s efforts to start negotiations have been both half-hearted and haphazard. Amid fundamental disagreements over the very meaning of reconciliation, the process appears focused on political accommodation with a phalanx of unsavoury powerbrokers. The rhetorical clamour over talks about talks has led to desperate and dangerous moves on the part of the government to bring purported leaders from the three main insurgent groups – the Taliban, Hizb-e Islami and the Haqqani network – to the negotiating table. This state of confusion has stoked fears among ethnic minorities, civil society and women that the aim of Karzai’s reconciliation policy is primarily to shore up his constituency among conservative Pashtun elites at the expense of hard-fought protections for Afghan citizens. A thorough reassessment of Karzai’s national reconciliation policy, the role of the High Peace Council and the Afghanistan Peace and Reintegration Program (APRP) is urgently needed. The program has faced staunch resistance from local security officials mistrustful of participants’ motives, and its impact has been minimal at best.

The Afghan government must include all relevant domestic stakeholders in the negotiation process rather than the current amalgam of warlords. A small team of designated negotiators with demonstrated expertise in national and international affairs should be selected to shape the agenda. The government’s negotiating team should reflect the country’s diversity – linguistically, ethnically, religiously and otherwise – and should include representatives from the Afghanistan Independent Human Rights Commission (AIHRC) and the National Security Council (NSC). The inclusion of members of the political opposition – conservatives and progressives alike – will be crucial to the team’s success. Kabul should also ensure that a settlement is fully inclusive and protective of all citizens’ rights. Greater transparency in the conduct of negotiations and more vigorous public outreach to the political opposition, ethnic minorities, women and a wide range of civil society actors will be critical in winning back the confidence of citizens in the negotiation process.

Confidence-building measures should not be limited to simply winning over Taliban support for negotiations but rather focus on ensuring the broadest buy-in for a settlement. Any deal that appears to give preferential treatment to the Taliban is likely to spark a significant backlash from the Northern Alliance, Hizb-e Islami and other major factions. A deal that aims at simply appeasing the Taliban could also lead to defections within government institutions, particularly the security forces. As dramatised by the widespread violence prompted by the burning of several copies of the Quran at the military base in Bagram in February 2012, all indicators point to a fragile political order that could rapidly disintegrate into a more virulent civil war, if the Afghan government and international community are unable to arrive at a more sustainable approach to settlement that moves beyond carving up the spoils of government.

External actors can act as either spoilers or facilitators of any internal negotiation process. While the negotiation process must be Afghan-led, any settlement would need substantial assistance from a neutral third party. The UN, aided by input from regional and other bodies such as the Organisation of Islamic Cooperation (OIC), has a crucial role to play. The UN Secretary-General should use his good offices to expand consultations with Kabul and key regional and extra-regional players, particularly the U.S., Pakistan and Iran, on the formal appointment of a mutually acceptable panel of mediators who are internationally recognised and respected for their knowledge of both international and Islamic law and regional political realities.

In the coming years, the government is likely to face even greater challenges to its legitimacy, as regional and global rivalries play out in its backyard. Ultimately, the success of any settlement will depend on Kabul’s ability to set the negotiating agenda and ensure broad participation in what will certainly be a lengthy multi-step process, as well as on the insurgency’s capacity to engage in a dialogue that focuses as much on political settlement as on security concerns.

Ensuring that the next presidential election, at the end of Karzai’s term in 2014, results in the peaceful transfer of power will be critical. Any attempt to extend his term would trigger an irreversible constitutional crisis and widen the appeal of armed resistance. No later than May 2013 – a year before the election is constitutionally mandated – the parliament must amend the constitution to clarify the rules of succession and define in detail the parameters of presidential authority, from the opening of the campaign to certification of polling results. Electoral reform must also be undertaken within the coming year in order to prevent another clash over the authority of the Independent Election Commission (IEC) and guarantee maximum participation in the polling process.

Constitutional reform is also essential to build support for a sustainable settlement. The current political system is fundamentally out of step with the diverse nature of Afghan society and at odds with the need to reconcile improved governance with local self-determination and broad access to the levers of power and justice. Imbalances among the executive, legislature and judiciary and the need for devolution of power from Kabul to the provinces must be addressed. Change of this sort cannot be implemented under the impetus of any single, decisive conference. A half-baked power-sharing arrangement between the ruling government and elements of the insurgency through a one-off consultative Loya Jirga (Grand Council) or under the aegis of yet another U.S.-led and externally manufactured international gathering will never adequately address the current anomalies in the constitution.

Kabul/Brussels, 26 March 2012

Op-Ed / Asia

Falsche Beschützer

Originally published in Internationale Politik

Die Aufrüstung der Afghan Local Police wäre ein tragischer Fehler

Eine Gruppe bewaffneter Afghanen fesselte ihren Gefangenen auf einem freien Feld nahe Kabul und machte Zielübungen mit raketengetriebenen Granatwerfern. Eine andere trieb die Männer und Jungen eines Ortes zusammen und schloss sie in der Moschee ein, um unbehelligt ihre Häuser auszurauben und Frauen zu vergewaltigen. Anderswo griffen sich bewaffnete Männer den angesehenen Dorfältesten, einen weißbärtigen Mann, der es gewagt hatte, sich über das Benehmen der Männer zu beschweren. Sie zogen ihn so lange hinter ihrem Pickup Truck her, bis er starb.

All diese Männer stehen auf der Gehaltsliste der USA, sind Teil eines 120 Millionen Dollar schweren Programms zur Unterstützung der Afghan Local Police (ALP). Zwar steckt das Wort Polizei im Namen der ALP-Einheiten, doch passender wäre es, sie Regierungsmilizen zu nennen. Häufig werden sie in den gefährlichsten ländlichen Gegenden des Landes eingesetzt, wo die Aufsicht der Zentral­regierung über diese Gruppen auf ein Minimum beschränkt ist.

Wie furchteinflößend sie sind, zeigt sich an den menschenleeren Dörfern, aus denen die Bewohner vor den Einschüchterungsmethoden dieser bewaffneten Gruppen geflohen sind. Ihr fürchterlicher Ruf kommt ihnen aber auch zugute. Den ALP-Einheiten wird in vielen Landesteilen angerechnet, die Taliban ferngehalten zu haben. Die Männer stammen oft aus den gleichen Dörfern, in denen sie auf Streife gehen. Sie sind deshalb gut aufgestellt für diesen lokalen Krieg, in dem die meisten Regierungsgegner in der Nähe ihrer eigenen Häuser kämpfen. 

Gerade jetzt braucht die Regierung in Kabul jeden möglichen Schutzschild im Kampf gegen den wachsenden Aufstand. Ihre Sicherheitskräfte haben unter der Sommeroffensive der Taliban so stark wie nie zuvor gelitten, ebenso die Zivilbevölkerung. Erstmals seit fast zehn Jahren sind in Afghanistan auch wichtige Großstädte bedroht.

Dadurch stecken die Sicherheitsbeamten in einem politischen Dilemma. Weil die Mittel für die Afghan Local Police 2018 auslaufen sollen, müssen sie entscheiden, wie es mit den 29 000 Männern des Programms weitergehen soll. Wichtiger noch: Um die ALP ist eine hitzige Debatte darüber entbrannt, ob diese losen Einheiten außerhalb ordentlicher Polizei- und Soldatenränge wirklich die richtigen Truppen zur Verteidigung sind.

Kein Gewinn für die Sicherheit

Bisher gewinnt das ALP-Programm in Kabul immer mehr Anhänger. Bei der nationalen Sicherheitsbehörde NDS, die auch der wichtigste Geheimdienst im Land ist und unter amerikanischer Anleitung arbeitet, scheint man die Aufstockung der ALP-Einheiten um 5000 Männer in mindestens sieben Provinzen voranzutreiben. Im offiziellen Plan der Regierung ist eine Aufstockung um insgesamt 15 000 weitere Kräfte vorgesehen, bevor die Truppen dann bis 2018 aufgelöst werden sollen. Weil die Regierung die in den härter werdenden Kämpfen verlorenen Einheiten ersetzen muss, nimmt die Afghan Local Police derzeit immer mehr illegale Milizen auf. Nach den bisherigen Erfahrungen mit der ALP wäre eine Aufrüstung mit Regierungsmilizen aber ein tragischer Fehler.

Einer unveröffentlichten Studie für die Joint Special Operations University zufolge kamen US-Offiziere, die Einsatzgebiete von ALP-Einheiten besucht hatten, zu dem Schluss, dass sie in den meisten Fällen kein Gewinn für die Sicherheit sind. „Etwa ein Drittel aller ALP-Einheiten verbessern die lokale Sicherheit, untergraben den Einfluss der Aufständischen und tragen zu einer besseren Regierungsführung bei“, heißt es in der Studie. „Ein weiteres Drittel schafft das nicht, kollaboriert möglicherweise heimlich mit dem Feind oder verübt Misshandlungen, die dem Feind nützen. Das letzte Drittel liegt irgendwo zwischen diesen beiden Gruppen.“

Die Einschätzung, dass ein Drittel der ALP korrekt arbeitet, ist zwar relativ grob, passt aber zu dem, was auch die International Crisis Group bei Recherchen in acht Provinzen beobachtet hat. Demnach verbessern ALP-Einheiten die Sicherheit dort, wo ihre Mitglieder aus den Dörfern rekrutiert werden können, die sie überwachen sollen und deren Bevölkerung sie respektieren. Solche idealen Bedingungen existieren in vielen Bezirken aber nicht. Als amerikanische Spezialkräfte 2010 begannen, ALP-Kräfte zu rekrutieren, mangelte es vielerorts an Freiwilligen. Sie mussten deshalb Milizionäre aus fremden Dörfern stationieren, und diese wurden nicht selten zu Marodeuren.

In der nördlichen Provinz Kunduz erzählte uns ein Lehrer, dass ALP-Mitglieder seinen Bruder und seinen zwölfjährigen Sohn getötet hätten. Leidenschaftlich argumentierte er für ein Ende des ALP-Programms. Wie viele Dorfbewohner empfängt auch er über sein Handy Nachrichten aus aller Welt. Es gebe nur wenige Länder, sagte er, die von so schlecht ausgebildeten Männern kontrolliert würden. „Haben Sie Milizen in Ihrem Land?“, fragte er. „Nein, natürlich nicht.“

Ein Abzug ist nicht so einfach

Der Krieg in Afghanistan hat eine sich selbst erhaltende Dynamik entwickelt. Die Afghan Local Police ist eine Säule des Sicherheitsapparats, tätig in 29 von 34 Provinzen. Zehntausende ALP-Kämpfer kann man nicht einfach aus dem Kampfgebiet abziehen, ohne dass ein Sicherheitsvakuum entsteht. Und wenn sie keinen Lohn mehr bekommen, ist das für ihr Verhalten gewiss nicht förderlich. Viele ALP-Kämpfer wissen, dass ihr Gehalt nicht für Jahre gesichert ist, und sie denken daher schon jetzt über alternative Überlebensstrategien nach – beispielsweise als Banditen oder Aufständische.

Der Krieg in Afghanistan hat viele Dimensionen: Nicht nur politische Motive, auch Feindschaften zwischen Einzelnen, Familien, Stämmen und Ethnien spielen hinein, und die hören nicht einfach auf, wenn die Regierung ihren Kampfauftrag zurückzieht. Wenn man nun ALP-Kämpfer entwaffnet, die vorher im Dienst der USA gegen die Taliban gekämpft haben, setzt man sie damit erhöhter Gefahr aus. Regierungsbeamte, die in abgelegenen Regionen gefährliche Aufgaben übernommen haben, könnten dazu nicht mehr bereit sein, wenn sie in Zukunft von weniger Männern beschützt werden.

„Ich weiß, dass man in Kabul darüber spricht, die ALP einzustellen“, sagte uns der Gouverneur einer Provinz, während er mit der Hand auf den Stacheldraht um sein Grundstück deutete. „Aber man muss verstehen: Ohne diese Burschen würden die Taliban über diese Mauer klettern und mir den Kopf abschneiden.“

Mit vermehrten Taliban-Angriffen wächst auch der Druck auf die Regierung, ihre Truppen zu verstärken. Es wäre dennoch ein großer Fehler, das ALP-Programm auszuweiten oder Sicherheitslücken mit noch mehr Regierungsmilizen zu stopfen. ALP-Einheiten, die der Sicherheit schaden, müssen in ein Programm behutsamer Demilitarisierung überführt werden. Alle anderen Einheiten müssen besser beaufsichtigt werden und eine reformierte Beschwerdeinstanz bekommen. Milizen aufzustellen ist einfacher, als sie aufzulösen oder sie in verantwortungsbewusste Sicherheitskräfte umzuwandeln. Die schwierigste Aufgabe des ALP-Programms steht noch bevor.

This article was translated into German by Nadja Leoni Nolting