icon caret Arrow Down Arrow Left Arrow Right Arrow Up Line Camera icon set icon set Ellipsis icon set Facebook Favorite Globe Hamburger List Mail Map Marker Map Microphone Minus PDF Play Print RSS Search Share Trash Crisiswatch Alerts and Trends Box - 1080/761 Copy Twitter Video Camera  copyview Youtube
Bosna i Hercegovina: Državne institucije pod napadom
Bosna i Hercegovina: Državne institucije pod napadom

Bosna i Hercegovina: Državne institucije pod napadom

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

Pregled

Bosna i Hercegovina se suočava sa najgorom krizom od rata. Državne insitucije su pod napadom sa svih strana; nasilje vjerovatno nije izvjesno ali je moguće ako se ovo nastavi. Sedam mjeseci nakon izbora, nema državne vlasti i mala je šansa da će uskoro biti formirana. Vlast u većem od entiteta, Federaciji, je u martu formirana kontroverzno, prema glavnoj državnoj instituciji ilegalno, a protive joj se Hrvati koji su kreirali paralelni Hrvatski narodni sabor. Drugi entitet, Republika Srpska, je pozvao na referendum koji bi mogao dati potporu istupanju Srba iz institucija BiH. Sa takvim trendovima, isuviše je lako zamisliti bošnjačke partije kako upravljaju propalom državom čije su institucije napustili Srbi i Hrvati. Potrebni su kompromisi da bi svaka od BiH strana dobila dovoljno da proglasi pobjedu kako bi opravdala povlačenje sa ivice. Međunarodna zajednica se treba odmaći od prevelike uključenosti u lokalnu politiku kako bi mogla podesila svoje ciljeve prema realnoj procjeni svojih umanjenih snaga i kako bi na najbolji način garantovala stabilnost. Tada treba započeti rad na kreiranju konteksta za obnovu Dejtona i postizanje članstva u EU.

Svi uključeni dijele krivnju za krizu. Dvije rivalske Hrvatske demokratske unije (HDZ, HDZ 1990) koje predstavljaju veći dio hrvatske populacije, su prekršile federalni ustav blokiranjem formiranja vlada u četiri kantona pod njihovom kontrolom i odbijanjem slanja kantonalnih delegata u Dom naroda Federacije. Dva HDZa i najveći pobjednici Izbora iz oktobra 2010., Socijaldemokratska partija (SDP), su svi odbili razumne prijedloge za stvaranje koalicije date od strane međunarodne zajednice. SDP je tada formirala federalnu vladu u suprotnosti sa entitetskim ustavom i suprotno preporuci državne Centralne izborne komisije (CIK). HDZi su također odabrali opasan trenutak za kreiranje Hrvatskog Sabora. RS, posebno Predsjednik Dodik, provokativno je pozvao na referendum o zakonima nametnutim od strane Visokog predstavnika, međunarodnog guvernera BiH, posebno u vezi državnog suda i tužilaštva, pitanja koja su van nadležnosti RSa. Dodikov separatistički, nacionalistički govor na Narodnoj skupštini RSa je doveo u pitanje njegovu posvećenost pomirenju i multietničkoj BiH.

Visoki predstavnik je 27.marta suspendovao odluku CIKa o poništavanju formiranja federalnih vlasti. Ta suspenzija, koja je za posljedicu imala ometanje normalnog apelacionog procesa, je potkopala državna tijela – najdirektnije CIK – i vladavinu zakona. Bilo bi još gore kada bi se ta šteta pokušala neutralizirati pokušajem anuliranja odluke RSa o referendumu ili nametanjem sankcija srpskim zvaničnicima, ne samo zato što bi ti pokušaji bili osporeni nego bi to učinilo referendum još više destabilizirajućim.

EU je izgubila kredibilitet zbog svoje nemogućnosti da u zadnjih devet mjeseci ojača svoju delegaciju u BiH i obezbjedi novom šefu – koji još nije imenovan – adekvatan autoritet i nadležnosti za snažno upravljanje međunarodnom politikom. Doslovno sve međunarodne institucije u BiH su izgubile autoritet; za mnoge, uključujući i Ured Visokog predstavnika (OHR) se smatra da favoriziraju jednu od strana ili partiju. Lokalni lideri zahtjevaju podršku i OHRa i državnih institucija i ignorišu zaključke koji su im protivni. U zemlji nema autoriteta koji poštuju sve strane, nego samo regionalni ili jednostrani zaštitnici.

Od raspada Jugoslavije, Bošnjaci, Hrvati i Srbi su imali tri suprotna pogleda na to kakvu državu bi mogli dijeliti. Prema bivšem slovenačkom predsjedniku Milanu Kučanu, bliskom posmatraču, „ta tri koncepta se nikada nisu stvarno podudarila, a kamo li pomirila … onda su ta tri koncepta pretvorena u ratne ciljeve, ali se sam rat nikada nije u stvari završio; već je samo prekinut Dejtonskim mirovnim sporazumom.“. Dejton je kreirao labavu uniju u kojoj su dva entiteta zadržala veći dio upravnih nadležnosti a važne državne odluke su zahtijevale koncenzus tri glavne etničke skupine; mnoge pozicije su podijeljene prema etničkim kvotama. Ovaj sistem se brzo suočio sa nacionalističkim opstrukcijama. Međunarodna zajednica je kao mjeru za hitne situacije opremila Visokog predstavnika sa širokim ovlastima da bi država nastavila funkcionisati. Od tada, nadajući se da će državu učiniti funkcionalnijom, međunarodna zajednica je podržavala dalju centralizaciju dok je sve manje I manje odluka postignuto dogovorom lokalnih lidera. U stvari, ovo je promoviralo bošnjačku viziju na račun Srba i Hrvata. Također je dovelo do potpunog oslanjanja BiH na redovne intervencije Visokog predstavnika.

Kriza federalne vlade i referendum u RSu ukazuju na dvije strane opšteg problema u BiH. U Federaciji, sukobe se prava zajednice i vladavina većine. U RSu, sukob je oko uloge međunarodne zajednice u upravljanju BiH i balansa između državnih i entitetskih prerogativa. Obje krize predstavljaju napad na viziju budućnosti BiH koju nudi OHR i koju prihvata većina bošnjačkih partija. Ta vizija bi garantovala da se državu ne može sabotirati ili paralisati putem etničkog konflikta. Ipak, većina Hrvata i Srba to odbacuje.

Da bi se razriješio prvi dio neposredne krize i formirala neosporiva federalna uprava:

  • Visoki predstavnk bi trebao podići suspenzuju i dopustiti odluci CIKa da stupi na snagu; i
     
  • federalni Dom naroda bi se trebao sastati u punom sastavu, izabrati predsjednika i sa Predstavničkim domom, imenovati vladu koja je u skladu sa entitetskim ustavom; predsjednik i vlada bi se trebali baviti samo hitnim pitanjima do zvanične inauguracije;

Da bi se razriješio drugi dio neposredne krize:

  • Narodna skupština RSa bi trebala povući odluku o sprovođenju referenduma; ako se referendum ipak dogodi, Predsjednik Dodik bi trebao javno isljučiti bilo kakve jednostrane potupke koji bi doveli u pitanje BiH državni sud (Sud Bosne i Hercegovine), kao što je povlačenje srpskih predstavnika ili odbacivanje njegove nadležnosti.

Iako je ova situacija veoma zabrinjavajuća, međunarodna zajednica bi trebala izbjeći ishitrene odluke koje bi mogle produbiti krizu i pogurati strane do maksimalističkih pozicija. Ovo nije trenutak za površno upravljanje krizom putem tehničkih mjera ili sankcija. Umjesto toga se mogu upotrijebiti razgovori Savjeta bezbjednosti UN o BiH 9.maja i Evropski savjet vanjskih poslova 13.maja za pokretanje strateške revizije međunarodne politke. Ovo bi trebalo kulminirati prije planiranog referenduma sredinom juna u RSu. Konkretno:

  • međunarodna zajednica bi trebala održati konferenciju na visokom nivou da bi uspostavila svoje ciljeve u BiH, potvrdila svoju podršku Dejtonskom mirovnom sporazumu, uklonila Visokog predstavnika iz lokalne politike, napravila planove za relociranje njegovog ureda van BiH i dala EU kapacitete da bi postala vodeći čimbenik.

 

Sarajevo/Brisel, 6.maj 2011.

Report 232 / Europe & Central Asia

Bosnia’s Future

While the physical scars of the 1992-1995 Bosnia war have healed, political agony and ethnic tension persist. Real peace requires a new constitution and bottom-up political change.

Executive Summary

Bosnia and Herzegovina (BiH, or Bosnia) poses little risk of deadly conflict, but after billions of dollars in foreign aid and intrusive international administration and despite a supportive European neighbourhood, it is slowly spiralling toward disintegration. Its three communities’ conflicting goals and interests are a permanent source of crisis, exacerbated by a constitution that meets no group’s needs. The political elite enjoys mastery over all government levels and much of the economy, with no practical way for voters to dislodge it. The European Union (EU) imposes tasks BiH cannot fulfil. A countrywide popular uprising torched government buildings and demanded urgent reforms in February 2014, but possible solutions are not politically feasible; those that might be politically feasible seem unlikely to work. Bosnia’s leaders, with international support, must begin an urgent search for a new constitutional foundation.

The international project to rebuild Bosnia has had success: war’s physical scars are largely gone, and the country is peaceful. The political agonies, however, show the intervention’s limits. Years of well-intentioned reforms, imposed or urged, have left a governing structure leaders circumvent, ignore or despise. May’s floods left scores dead and thousands homeless, exposing the price of poor governance. With growing frequency, Bosnians ask the questions that preceded the 1992-1995 war: shall it be one country, two, or even three; if one country, shall it have one, two or three constituent entities, and how shall it be governed?

The heart of the problem is in Annex 4 to the Dayton Peace Agreement, known as the constitution (and in several changes imposed by courts and international officials). It defines BiH as a state of two entities, in effect but not explicitly federal, but also the state of three constituent peoples (Bosniaks, Croats, Serbs), and yet, simultaneously, of all citizens. A suffocating layer of ethnic quotas has been added, providing sinecures for officials increasingly remote from the communities they represent. The tensions created by constitutional schizophrenia are pushing BiH to the breaking point. A new design is needed: a normal federation, territorially defined, without a special role for constituent peoples, but responsive to the interests of its three communities and the rights of all citizens.

The state administration’s need to reform is made acute by a 2009 decision of the European Court of Human Rights (ECtHR) that in effect requires BiH to change the ethnicity-based way it chooses its chief executive and part of its legislature. Existing proposals try to squeeze the constituent peoples into an ostensibly ethnicity-blind structure on top of which a complicated network of indirect elections would allow party leaders to choose the executive with as little democratic input as possible. The EU and the outside world support this tinkering with Dayton to satisfy the decision, though such proposals have manifestly failed. Bosnians need to rebuild their political structure from the bottom up.

There is no consensus on where to start, but Bosnia may have to break from its political system based on constituent peoples and their rights. Crisis Group has not reached this conclusion lightly. It reflects long experience and observation that no one has been able to frame a broadly attractive vision on the existing flawed basis. With stresses and frustrations accumulating in all communities, Bosnia must conceive new foundations to survive. Agreement may take years and much experimentation and debate, but the search should begin.

BiH is home to three political communities: those primarily loyal to the Bosnian state, usually but not always Bosniaks; those loyal to Republika Srpska (RS), usually Serbs; and those desirous of Croat self-government, usually Croats. Giving the Croats what they want, their own entity to make a three-entity Bosnia, is absolutely rejected by Bosniaks. Building virtual representative units for the three communities, possibly with new emphasis on municipalities as basic building blocks, is intellectually plausible but requires a leap of faith few seem ready to take. A purely civic state is inconceivable to Serbs and Croats.

Neither leaders nor civil society have deeply explored alternatives to three constituent peoples in two entities; any consensus would take time. Nevertheless, the goal should be clear. The head of state should reflect Bosnia’s diversity, something a collective does better than an individual. The same body could be the executive government. Some decisions should require consensus, others a majority. All three communities should be represented, not necessarily in equal numbers. There should be no ethnic quotas; representation should reflect self-defined regions and all their voters. Poorly performing, unnecessary state agencies and ministries should be slimmed or abolished, with powers reverting to the entities; but the state would need new ministries and agencies required for EU membership. The ten cantons in the larger of BiH’s two entities, the Federation (FBiH), are an underperforming, superfluous layer. They could be abolished, their powers divided between the municipalities and the entity government.

Political culture is part of the problem; an informal “Sextet” of party leaders in effect controls government and much of the economy. A multi-ethnic coalition persists, election to election, with only minor adjustments. Membership is earned by winning opaque intra-party competitions in which voters have little say. Change in this system can only come from within: Bosnians should join parties and participate in genuine leadership contests. Sextet power is further buttressed by control of hiring, investment and commercial decisions at state-owned firms, a situation that chokes private investment and growth.

Bosnia is unimaginable without the work of international officials who did much to shape political institutions and implement peace, but the international community has become more obstacle than help. BiH is trapped in a cycle of poorly thought-out, internationally-imposed tasks designed to show leaders’ readiness to take responsibility but that put that moment forever out of reach. The only way to encourage leaders to take responsibility is to treat the country normally, without extraneous tests or High Representatives. The EU could signal a new start by stating it will receive a membership application – the first of many steps on the long accession road. It should then be an engaged, not over-didactic partner in Bosnia’s search for a way to disentangle the constitutional knot.