Dalji izazovi na putu povratka izbjeglica u Bosnu i Hercegovinu
Dalji izazovi na putu povratka izbjeglica u Bosnu i Hercegovinu
Table of Contents
  1. Executive Summary
Changing Dynamics in the Western Balkans
Changing Dynamics in the Western Balkans
Report 137 / Europe & Central Asia

Dalji izazovi na putu povratka izbjeglica u Bosnu i Hercegovinu

Tokom priprema i organizacije mirovnih pregovora koji su označili kraj rata što se u Bosni i Hercegovini vodio u periodu 1992-1995, autori Dejtonskog mirovnog sporazuma (DPA) su naročito veliki prioritet dali pitanju povratka izbjeglica i interno raseljenih osoba u njihove prijeratne domove.

  • Share
  • Save
  • Print
  • Download PDF Full Report

KRATAK PREGLED

Tokom priprema i organizacije mirovnih pregovora koji su označili kraj rata što se u Bosni i Hercegovini vodio u periodu 1992-1995, autori Dejtonskog mirovnog sporazuma (DPA) su naročito veliki prioritet dali pitanju povratka izbjeglica i interno raseljenih osoba u njihove prijeratne domove. Aneks 7 DPA u potpunosti je posvećen osiguravanju prava na povratak. Tvorci mirovnog sporazuma nadali su se da bi ovako zamišljen povratak jednog dana mogao poništiti teritorijalne, političke i nacionalne podjele koje je Dejtonski sporazum, inače, priznao.

Iako je u prve četiri godine mira došlo do velikog broja povrataka kako izbjeglica tako i interno raseljenih osoba u područja gdje je njihov narod u većini, šovinistička politika i ukorijenjena struktura vlasti nacionalističkih stranaka povratak pripadnika ”manjinskih” naroda držali su na minimumu. U 2000. godini je, međutim, došlo do iznenađujućeg obrata. Ne samo da je trend povratka nastavljen, obzirom da su se obični ljudi u sve većem broju nastojali vraćati svojim prijeratnim domovima, nego je ta pojava počela mijenjati do tada preovlađujuću političku klimu u najvećem dijelu zemlje.

Rezultati četvrtih poslijeratnih općih izbora u BiH, održanih 5. oktobra 2002. godine, naizgled ukazuju na suprotne tendencije. Oni su u inozemnim sredstvima informiranja, te u dijelu lokalnih medija, protumačeni kao potpuni uspjeh nacionalističkih stranaka koje su i dovele do rata i vodile rat – a nakon toga činile sve što mogu da sačuvaju svoj ratni plijen, uključujući i homogenizaciju koja je postignuta putem “etničkog čišćenja”. Ishod ovih izbora doživljen je kao kobni neuspjeh napora da se ova kompleksna, multinacionalna država skrojena u Dejtonu postavi na put stabilnosti, zakonitosti, prosperiteta i evropskih integracija.

Ali, veliki proroci ovdje previđaju nekoliko faktora. Ne samo da je opala podrška dvjema od tri nacionalističke stranke, Hrvatskoj demokratskoj zajednici (HDZ) i Srpskoj demokratskoj stranci (SDS), nego se ova potonja sada suočava sa najvećim izazovom do danas od strane Saveza nezavisnih socijal-demokrata (SNSD). Ovim je izborima uzdrmana dugogodišnja tvrdnja SDS-a po kojoj je ta stranka prirodna vladajuća politička partija u “svom” entitetu - Republici Srpskoj. Osim toga, glasovi povratnika i potencijalnih povratnika koji su glasali u odsustnosti počeli su da proizvode političke efekte, omogućujući strankama iz Federacije da na oktobarskim izborima dobiju 17 posto mjesta u Narodnoj skupštini Republike Srpske.

Mediji takođe nisu uzeli u obzir da je najveći gubitnik na ovim izborima, multinacionalna Socijal-demokratska partija (SDP), koja je predvodila “Alijansu za promjene” u Federaciji i na državnom nivou, zapravo sama najviše doprinijela vlastitom porazu. U svakom slučaju, mali odaziv od 55 procenata je isto toliko bio glas protiv do tada preovlađujuće politike koliko i glas za nacionalizam.

Možda čak upečatljivije, mediji su propustili da zabilježe priču o više od 367.000 građana BiH koji su protiv podjela “glasali svojim vlastitim stopama,” vrativši se da žive kao pripadnici “manjinskog naroda” u krajeve pod upravom bivših neprijatelja. Godine međunarodnih napora da se ostvari povratak kroz ciljane projekte rekonstrukcije – da se izbjeglicama i raseljenim licima osigura pravo na svoje prijeratne kuće i stanove – ipak su urodile plodom. Prema zvaničnim podacima, oko 900.000 ljudi se vratilo u svoje domove iz kojih su u toku rata izbjegli ili bili protjerani. Visoki predstavnik u BiH Pedi Ešdaun (Paddy Ashdown) može s punim pravom tvrditi da “smo ovdje zapravo izumili jedno novo ljudsko pravo, pravo na povratak nakon rata.”

Vijeće za provedbu mirovnog sporazuma će u januaru 2003. godine razmatrati problem izbjeglica. Postoje, međutim, zabrinjavajući nagovještaji da pod dojmom ostvarenih uspjeha u kreiranju i primjeni zakonskih okvira za povrat predratnih kuća i stanova ovo tijelo može proglasiti da je Aneks 7 i zvanično “implementiran” prije nego što se sav posao uradi do kraja. To bi sasvim odgovaralo vlastima u RS i dijelovima Federacije koje nastoje izjednačiti primjenu imovinskih zakona sa stvarnim povratkom i zatvoriti ovo poglavlje prije nego što se stvore uslovi koji će omogućiti da povratak bude istinski održiv. U Aneksu 7 jasno stoji da organi vlasti u BiH, također, moraju stvoriti “političke, ekonomske i socijalne uslove koji će omogućiti dobrovoljni povratak i skladnu reintegraciju izbjeglica i raseljenih osoba, bez davanja prednosti nekoj određenoj grupi.”

Pored jasnog naglaska na pozitivnu ulogu koju je povratak imao na ublažavanje nacionalističke politike u nekim krajevima, ovaj izvještaj se bavi i pitanjem zašto mnoge izbjeglice još uvijek nisu u situaciji da slobodno izaberu mjesto u kojem će živjeti. Depresivna ekonomska situacija dio je odgovora na ovo pitanje. Diskriminacija u mnogim općinama spriječava punu realizaciju potencijalnih povrataka, predstavlja prijetnju održivosti već ostvarenih povrataka, te potiče povratnike koji su se zaista vratili da se zbijaju u enklave umjesto da se reintegriraju u svoje sredine.

Postepeni pristanak organa vlasti u BiH da, pod pritiskom, priznaju pravo na povrat prijeratne imovine, nije bio adekvatno popraćen njihovom spremnošću da eliminiraju institucionaliziranu diskriminaciju kojom su mnogi “manjinski” povratnici osuđeni da budu građani drugog reda. Iako visoka stopa nezaposlenosti utiče na sve ljude u BiH, povratnici se ipak suočavaju sa najvećim problemima, uključujući i nezakonitu privatizaciju. Sistem obrazovanja u BiH, sa tri odvojena i politički opterećena nastavna plana i programa, predstavlja još jedan problem koji porodice sa djecom često navode kao razlog da se ne vrate. Kao razlog za ne-povratak navodi se i diskrimacija pri obezbjeđivanju komunalnih i zdravstvenih usluga i penzija.

Premda je sigurnosna situacija bitno popravljena, još uvijek dolazi do zastrašivanja “manjinskih” povratnika. Lokalna policija, tužioci i sudovi vrlo često ne uspijevaju da privedu pravdi odgovorne za nacionalno motivirano nasilje. U nekim dijelovima RS, povratnik je deset puta vjerovatnija žrtva nasilnog krivičnog djela nego što je to lokalni stanovnik srpske nacionalnosti. Čak i tamo gdje su stvarne prijetnje realno male, stalno prisustvo vjerovatnih ratnih zločinaca – naročito ako oni obavljaju neku javnu funkciju – šalje vrlo jasnu poruku potencijalnim povratnicima.

Nacionalistički organi vlasti daju, također, i ekonomske poticaje za pripadnike “svog” naroda da promijene predratno mjesto prebivališta putem često nezakonitih dodjela placeva za izgradnju kuća i poslovnih prostora, s očiglednom namjerom da osiguraju da povratnici ostanu tek jadna manjina.

Ovaj izvještaj, nadalje, analizira uticaj nedavnih amandmana na ustave oba entiteta u BiH. Cilj ovih amandmana bio je da se eliminira diskriminacija tako što je poništen ekskluzivni konstitutivni status što su ga imali Srbi u RS, odnosno Bošnjaci i Hrvati u Federaciji, i tako što se sada od lokalnih organa uprave zahtijeva da upošljavaju povratnike u skladu sa nacionalnim kvotama a na osnovu posljednjeg prijeratnog popisa stanovništva. Ako budu istinski primjenjeni, ovi amandmani će povratnicima dati veće šanse u odbrani svojih interesa.

Djelimična pobjeda nacionalista na oktobarskim izborima navela je neke komentatore na zaključak kako je došlo vrijeme da međunarodna zajednica odustane od svog multietničkog eksperimenta u BiH i prihvati konačnu podjelu ove zemlje. Volja stotina hiljada izbjeglica i raseljenih lica da se vrate u svoje domove takvu podjelu je praktično već učinila nemogućom bez izbijanja novog rata i “etničkog čišćenja”. Iskustva Kipra, Kašmira i mnogi drugi primjeri pokazuju opasnosti koje podjele nužno donose. Povratkom u svoje prijeratne domove, povratnici u BiH odbacili su nacionalističke programe sadržane u ratnom pokliču: “mi sa tim ljudima više ne možemo živjeti”. Opstojnost bosanske države kao i stabilnost čitavog regiona u dobroj mjeri ovise o tome hoće li povratnici moći ostati u svojim domovima i prosperirati.

Sarajevo/Brisel, 13. decembar 2002.

Executive Summary

In preparing for and orchestrating the proximity talks that marked the end of the 1992-1995 war in Bosnia & Herzegovina (BiH), the authors of the Dayton Peace Accords (DPA) placed a particularly high priority on the return of refugees and internally displaced persons to their pre-war homes. Annex 7 of the DPA is devoted entirely to ensuring the right of return. The peacemakers hoped that such return might one day reverse the territorial, political and national partition of the country that the DPA otherwise recognised.

While the first four years of peace saw large-scale return by both refugees and internally displaced persons to areas where their own nations were a majority, the chauvinist agendas and entrenched power structures of the nationalist parties kept “minority” returns to a minimum. By 2000, however, there was a surprising reversal. Not only has this trend continued, as ordinary people seek to return to their pre-war homes in ever-larger numbers,but it has begun to alter the prevailing political climate in much of the country.

The results of Bosnia’s fourth post-war general elections on 5 October 2002 seemed to point in the opposite direction. They were widely interpreted by the international media and some of the domestic press as an unalloyed victory for the nationalist parties that made and fought the war – and had done their worst since to preserve its spoils, including the homogenisation achieved by "ethnic cleansing". The outcome was seen as an ominous setback for efforts to put the complex multinational state recreated in Dayton on the path to stability, legitimacy, prosperity and European integration.

The Cassandras overlooked several factors. Not only did support for two of the three nationalist parties, the Croatian Democratic Union (HDZ) and Serb Democratic Party (SDS), decline, but the latter faced its most serious challenge to date from the moderate Alliance of Independent Social Democrats (SNSD). This was sufficient to undermine its longstanding claim to be the natural party of government in “its” entity, Republika Srpska (RS).Moreover, the votes of returnees and potential returnees, voting in absentia, have begun to affect politics, permitting Federation-based parties to claim 17 per cent of the seats in the RS National Assembly in the October elections.

The media also failed to consider that the biggest losers, the multinational Social Democratic Party (SDP) that had led the “Alliance for Change” in the Federation and on the state level, may have done most to contrive their own defeat. In any case, the low turnout (55 per cent) was as much a vote against politics-as-normal as for nationalism.

Perhaps more remarkably, the press missed the story of the more than 367,000 Bosnians who have “voted with their feet” against partition and returned to live as “minorities” in areas governed by former foes. Years of international effort to open up returns through targeted reconstruction assistance – and to ensure that refugees and displaced persons have every opportunity to reclaim pre-war residences – have borne fruit. Official figures show that some 900,000 people have returned to homes from which they fled or were expelled during the war. High Representative Ashdown can reasonably claim that “we’ve invented a new human right here, the right to return after a war.”

The Peace Implementation Council will consider refugee issues in January 2003. There are worrying indications, however, that impressed by recent success in creating and implementing a legal framework for repossessing pre-war housing, it may declare Annex 7 officially “implemented” before the job is done. That would suit the authorities in RS and parts of the Federation who are keen to equate property law implementation with actual return and close the book before creating the conditions that make return sustainable. Yet Annex 7 makes clear that the Bosnian authorities must also create the “political, social and economic conditions conducive to the voluntary return and harmonious reintegration of refugees and displaced persons, without preference for any particular group”.

While highlighting the positive role return has had in moderating nationalist politics in some areas, this report examines why many refugees are not yet in a position to choose freely where they will live. Depressed economic conditions are part of the answer. Discrimination in many municipalities prevents the full realisation of potential returns, threatens the sustainability of achieved returns and encourages returnees who do stay to huddle in enclaves rather than to reintegrate.

The Bosnian authorities’ gradual acquiescence, under pressure, in the right to reclaim pre-war housing has not been matched by willingness to eliminate the institutionalised discrimination that condemns many “minority” returnees to second-class citizenship. While high unemployment afflicts BiH in general, returnees face particular obstacles, including flawed privatisation. Bosnia’s education system, with three separate and politically charged curricula, is another reason often cited by families with children for not returning, as is discrimination in accessing utilities, healthcare and pensions.

Although the security situation has improved considerably, intimidation of “minority” returnees still occurs. Local police, prosecutors and courts often fail to bring those responsible for nationally motivated violence to book. In some parts of the RS a returnee is ten times more likely to be the victim of violent crime than is a local Serb. Even where the actual threat may be low, the continuing presence of putative war criminals – especially if in public office– sends a message to potential returnees.

Nationalist authorities also create economic incentives for “their” people to relocate through the often-illegal distribution of building plots and business premises, with the apparent intention of ensuring that returnees remain a poor minority.

This report also analyses the impact of recent amendments to the constitutions of Bosnia's two entities. These aim to eliminate discrimination by annulling the special constitutional status once accorded Serbs in the RS and Bosniaks and Croats in the Federation and require local administrations to hire returnees according to national quotas, based on the population in the last, pre-war census. If implemented, these amendments will give returnees greater opportunity to defend their interests.

The partial nationalist victory in October prompted some commentators to suggest the time had come for the international community to give up on its multinational experiment in BiH and accept a final partition. The will of hundreds of thousands of refugees and displaced persons to return has already rendered such a division nearly impossible, barring more war and “ethnic cleansing”. The experiences of Cyprus, Kashmir and many other cases demonstrate the perils of partition. Bosnian returnees have rejected the nationalist programs, encapsulated in the wartime refrain that “we cannot live with these people anymore”, by returning to their pre-war homes. The viability of the Bosnia n state and the stability of the region depend in large measure upon whether they can stay and prosper.

Sarajevo/Brussels, 13 December 2002

Subscribe to Crisis Group’s Email Updates

Receive the best source of conflict analysis right in your inbox.