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There’s No Shortcut to Peace in Afghanistan
There’s No Shortcut to Peace in Afghanistan
Op-Ed / Asia

Falsche Beschützer

Originally published in Internationale Politik

Die Aufrüstung der Afghan Local Police wäre ein tragischer Fehler

Eine Gruppe bewaffneter Afghanen fesselte ihren Gefangenen auf einem freien Feld nahe Kabul und machte Zielübungen mit raketengetriebenen Granatwerfern. Eine andere trieb die Männer und Jungen eines Ortes zusammen und schloss sie in der Moschee ein, um unbehelligt ihre Häuser auszurauben und Frauen zu vergewaltigen. Anderswo griffen sich bewaffnete Männer den angesehenen Dorfältesten, einen weißbärtigen Mann, der es gewagt hatte, sich über das Benehmen der Männer zu beschweren. Sie zogen ihn so lange hinter ihrem Pickup Truck her, bis er starb.

All diese Männer stehen auf der Gehaltsliste der USA, sind Teil eines 120 Millionen Dollar schweren Programms zur Unterstützung der Afghan Local Police (ALP). Zwar steckt das Wort Polizei im Namen der ALP-Einheiten, doch passender wäre es, sie Regierungsmilizen zu nennen. Häufig werden sie in den gefährlichsten ländlichen Gegenden des Landes eingesetzt, wo die Aufsicht der Zentral­regierung über diese Gruppen auf ein Minimum beschränkt ist.

Wie furchteinflößend sie sind, zeigt sich an den menschenleeren Dörfern, aus denen die Bewohner vor den Einschüchterungsmethoden dieser bewaffneten Gruppen geflohen sind. Ihr fürchterlicher Ruf kommt ihnen aber auch zugute. Den ALP-Einheiten wird in vielen Landesteilen angerechnet, die Taliban ferngehalten zu haben. Die Männer stammen oft aus den gleichen Dörfern, in denen sie auf Streife gehen. Sie sind deshalb gut aufgestellt für diesen lokalen Krieg, in dem die meisten Regierungsgegner in der Nähe ihrer eigenen Häuser kämpfen. 

Gerade jetzt braucht die Regierung in Kabul jeden möglichen Schutzschild im Kampf gegen den wachsenden Aufstand. Ihre Sicherheitskräfte haben unter der Sommeroffensive der Taliban so stark wie nie zuvor gelitten, ebenso die Zivilbevölkerung. Erstmals seit fast zehn Jahren sind in Afghanistan auch wichtige Großstädte bedroht.

Dadurch stecken die Sicherheitsbeamten in einem politischen Dilemma. Weil die Mittel für die Afghan Local Police 2018 auslaufen sollen, müssen sie entscheiden, wie es mit den 29 000 Männern des Programms weitergehen soll. Wichtiger noch: Um die ALP ist eine hitzige Debatte darüber entbrannt, ob diese losen Einheiten außerhalb ordentlicher Polizei- und Soldatenränge wirklich die richtigen Truppen zur Verteidigung sind.

Kein Gewinn für die Sicherheit

Bisher gewinnt das ALP-Programm in Kabul immer mehr Anhänger. Bei der nationalen Sicherheitsbehörde NDS, die auch der wichtigste Geheimdienst im Land ist und unter amerikanischer Anleitung arbeitet, scheint man die Aufstockung der ALP-Einheiten um 5000 Männer in mindestens sieben Provinzen voranzutreiben. Im offiziellen Plan der Regierung ist eine Aufstockung um insgesamt 15 000 weitere Kräfte vorgesehen, bevor die Truppen dann bis 2018 aufgelöst werden sollen. Weil die Regierung die in den härter werdenden Kämpfen verlorenen Einheiten ersetzen muss, nimmt die Afghan Local Police derzeit immer mehr illegale Milizen auf. Nach den bisherigen Erfahrungen mit der ALP wäre eine Aufrüstung mit Regierungsmilizen aber ein tragischer Fehler.

Einer unveröffentlichten Studie für die Joint Special Operations University zufolge kamen US-Offiziere, die Einsatzgebiete von ALP-Einheiten besucht hatten, zu dem Schluss, dass sie in den meisten Fällen kein Gewinn für die Sicherheit sind. „Etwa ein Drittel aller ALP-Einheiten verbessern die lokale Sicherheit, untergraben den Einfluss der Aufständischen und tragen zu einer besseren Regierungsführung bei“, heißt es in der Studie. „Ein weiteres Drittel schafft das nicht, kollaboriert möglicherweise heimlich mit dem Feind oder verübt Misshandlungen, die dem Feind nützen. Das letzte Drittel liegt irgendwo zwischen diesen beiden Gruppen.“

Die Einschätzung, dass ein Drittel der ALP korrekt arbeitet, ist zwar relativ grob, passt aber zu dem, was auch die International Crisis Group bei Recherchen in acht Provinzen beobachtet hat. Demnach verbessern ALP-Einheiten die Sicherheit dort, wo ihre Mitglieder aus den Dörfern rekrutiert werden können, die sie überwachen sollen und deren Bevölkerung sie respektieren. Solche idealen Bedingungen existieren in vielen Bezirken aber nicht. Als amerikanische Spezialkräfte 2010 begannen, ALP-Kräfte zu rekrutieren, mangelte es vielerorts an Freiwilligen. Sie mussten deshalb Milizionäre aus fremden Dörfern stationieren, und diese wurden nicht selten zu Marodeuren.

In der nördlichen Provinz Kunduz erzählte uns ein Lehrer, dass ALP-Mitglieder seinen Bruder und seinen zwölfjährigen Sohn getötet hätten. Leidenschaftlich argumentierte er für ein Ende des ALP-Programms. Wie viele Dorfbewohner empfängt auch er über sein Handy Nachrichten aus aller Welt. Es gebe nur wenige Länder, sagte er, die von so schlecht ausgebildeten Männern kontrolliert würden. „Haben Sie Milizen in Ihrem Land?“, fragte er. „Nein, natürlich nicht.“

Ein Abzug ist nicht so einfach

Der Krieg in Afghanistan hat eine sich selbst erhaltende Dynamik entwickelt. Die Afghan Local Police ist eine Säule des Sicherheitsapparats, tätig in 29 von 34 Provinzen. Zehntausende ALP-Kämpfer kann man nicht einfach aus dem Kampfgebiet abziehen, ohne dass ein Sicherheitsvakuum entsteht. Und wenn sie keinen Lohn mehr bekommen, ist das für ihr Verhalten gewiss nicht förderlich. Viele ALP-Kämpfer wissen, dass ihr Gehalt nicht für Jahre gesichert ist, und sie denken daher schon jetzt über alternative Überlebensstrategien nach – beispielsweise als Banditen oder Aufständische.

Der Krieg in Afghanistan hat viele Dimensionen: Nicht nur politische Motive, auch Feindschaften zwischen Einzelnen, Familien, Stämmen und Ethnien spielen hinein, und die hören nicht einfach auf, wenn die Regierung ihren Kampfauftrag zurückzieht. Wenn man nun ALP-Kämpfer entwaffnet, die vorher im Dienst der USA gegen die Taliban gekämpft haben, setzt man sie damit erhöhter Gefahr aus. Regierungsbeamte, die in abgelegenen Regionen gefährliche Aufgaben übernommen haben, könnten dazu nicht mehr bereit sein, wenn sie in Zukunft von weniger Männern beschützt werden.

„Ich weiß, dass man in Kabul darüber spricht, die ALP einzustellen“, sagte uns der Gouverneur einer Provinz, während er mit der Hand auf den Stacheldraht um sein Grundstück deutete. „Aber man muss verstehen: Ohne diese Burschen würden die Taliban über diese Mauer klettern und mir den Kopf abschneiden.“

Mit vermehrten Taliban-Angriffen wächst auch der Druck auf die Regierung, ihre Truppen zu verstärken. Es wäre dennoch ein großer Fehler, das ALP-Programm auszuweiten oder Sicherheitslücken mit noch mehr Regierungsmilizen zu stopfen. ALP-Einheiten, die der Sicherheit schaden, müssen in ein Programm behutsamer Demilitarisierung überführt werden. Alle anderen Einheiten müssen besser beaufsichtigt werden und eine reformierte Beschwerdeinstanz bekommen. Milizen aufzustellen ist einfacher, als sie aufzulösen oder sie in verantwortungsbewusste Sicherheitskräfte umzuwandeln. Die schwierigste Aufgabe des ALP-Programms steht noch bevor.

This article was translated into German by Nadja Leoni Nolting

Op-Ed / Asia

There’s No Shortcut to Peace in Afghanistan

Originally published in Foreign Policy

Washington’s latest idea of a transitional government would be worse than the dysfunctional status quo.

If there is one thing the United States should have learned after two decades in Afghanistan, it’s that there are no quick fixes. That has proved true for the war, and it’s true for any possibility of a negotiated peace. But faced with the decision whether to comply with a May 1 deadline for pulling out all troops under a deal the U.S. government signed with the Taliban in February 2020, Washington is now searching for a shortcut to an Afghan political settlement. There isn’t one.

U.S. envoy Zalmay Khalilzad has delivered to the Afghan government and Taliban a draft Afghanistan Peace Agreement—the central idea of which is replacing the elected Afghan government with a so-called transitional one that would include the Taliban and then negotiate among its members the future permanent system of government. Crucial blank spaces in the draft include the exact share of power for each of the warring sides and which side would control security institutions.

At the same time, U.S. Secretary of State Antony Blinken wrote to Afghan President Ashraf Ghani, in a letter that soon leaked, saying it was “urgent” to “accelerate peace talks” and move “quickly toward a settlement.” The letter states that the United States has asked Turkey to host a high-level meeting between the Afghan sides “in the coming weeks to finalize a peace agreement.” The letter also references a U.S.-proposed 90-day reduction in violence (a concept short of a cease-fire) while diplomacy continues—which suggests that Washington knows an agreement within weeks is unlikely.

Chances that Taliban leaders or Ghani would agree to anything like the U.S. draft peace agreement are vanishingly small. But if they do, the result will be worse than this gambit failing.

Chances that Taliban leaders or Ghani would agree to anything like the U.S. draft peace agreement are vanishingly small. But if they do, the result will be worse than this gambit failing.

For the Taliban, the draft has too many hallmarks of the existing government setup: It includes a commitment to holding elections and keeping in place the constitution devised under U.S. auspices in 2004 until a new one is written. The available evidence of Taliban thinking points to their rejecting any arrangement that would make them appear co-opted into a system they have long opposed in exchange for a partial share of power.

For Ghani, the proposal is premised on him relinquishing power. That brutal fact, plus the rough-edged tone of Blinken’s letter, has whipped up a political tempest in Kabul. Afghan Vice President Amrullah Saleh reacted most bluntly, saying Afghanistan would “never accept a bossy and imposed peace.” Ghani knows that the main Afghan enthusiasts of the transitional government idea are his political opposition and the country’s former mujahideen, who sense opportunity to gain power as it is parceled out.

In the unlikely event the new U.S. peace plan materializes, the power-sharing arrangement it envisions would be prone to collapse. A body comprising multiple factions plus the Taliban—at a stage of the peace process before they’ve even begun to hash out core issues that divide them—would be less functional and less stable than the fragile government in place now. The hard work of negotiating the structure of a future Afghan state will not be eased by prematurely erasing the current one. And if a fractious transitional government fails, the cease-fire the U.S. plan promises would evaporate with it.

The U.S. proposal reflects a boiling over of Washington’s frustrations with Ghani. The Afghan leader’s critics have accused him of obstructing a peace process that has sapped his government of its already tenuous authority. The past several Afghan elections have been bitterly contested, the country’s politics are deeply corrupt, and service provision is increasingly limited to population centers, with the Taliban insurgency operating freely throughout much of the countryside.

The U.S. proposal reflects a boiling over of Washington’s frustrations with Ghani.

But however much Ghani has contributed to slowing the process, dismantling the elected government is unlikely to hasten peace. The Taliban have not moved any faster. It took over a year of bilateral negotiations and numerous U.S. concessions for the Taliban to sign a four-page agreement spelling out a tight timeline for U.S. and NATO withdrawal and more ambiguous Taliban promises to prevent Afghanistan being used as a launching pad for terrorists. And the Taliban remain coy about details of the political vision they seek to realize. Official Taliban statements that their movement will accept some degree of power sharing are contradicted by internal messaging emphasizing victory and ascendance.

After delays for which the United States was as much to blame as any other party, Afghan talks finally commenced last September in Doha, Qatar. They’ve progressed haltingly, at least in part because the parties are waiting for a new U.S. government to signal whether it will stay committed to a process the previous one catalyzed.

The slow pace now clashes with the deadline for withdrawing foreign troops. That’s a problem the U.S.-Taliban deal caused by decoupling the withdrawal timetable from any requirement of progress in negotiations. But it’s also a problem that can’t be solved by demands to speed up the hard slog of reaching a political settlement.

It will be difficult to get the peace process in Doha to produce results, but it’s too soon to jettison a process that has taken years to set up and has only just begun. Instead of promoting a new plan that has almost no chance of being accepted and that would further weaken the Afghan state, Washington should put its energy into testing whether the Doha process can be made to work.

It will be difficult to get the peace process in Doha to produce results, but it’s too soon to jettison a process that has taken years to set up and has only just begun.

This should include rallying the regional powers, especially Pakistan, Iran, China, Russia, and India—who all have links to actors in the Afghan conflict—around generating momentum for the existing process. A high-level meeting of this group, which Washington has asked the United Nations to convene, is a good idea, but these stakeholders need a better peace plan to coalesce around than the new U.S. proposal.

If the United States wants to give the talks a real chance, then it will need to keep troops in Afghanistan beyond May 1 to maintain leverage for forging a settlement and to forestall a downward security spiral that would spike the process.

Ongoing talks would provide the best argument Washington could make to regional powers, especially Pakistan, for why they should help pressure the Taliban to let the deadline slip.

But if talks break down—as they probably will, given how divided the parties are and how rarely peace processes succeed—then it will be better to have even a dysfunctional Afghan government still standing than to have replaced it with a stopgap transitional one whose existence would not survive the end of negotiations. And if the Biden administration plans to pull out U.S. forces soon, then it’s better not to risk leaving such wreckage behind.

Contributors

Program Director, Asia
LaurelMillerICG
Senior Analyst, Afghanistan
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