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French President Emmanuel Macron (R), and flanked by his delegation, speaks during a video conference with Kosovo Prime Minister Avdullah Hoti, Serbian President Aleksandar Vucic, and German Chancellor Angela Merkel in Paris, on 10 July 2020. Christophe Ena / POOL / AFP
Report 262 / Europe & Central Asia

Den Kosovo-Serbien-Dialog wiederbeleben

Dreizehn Jahre nach der Abspaltung des Kosovo von Serbien verharren beide Länder in gegenseitiger Nicht-Anerkennung, mit nachteiligen Auswirkungen für beide. Die Parteien müssen über die technische Details hinausgehen und die Hauptprobleme angehen, um die es geht: Pristinas Unabhängigkeit und Belgrads Einfluss auf die serbische Minderheit im Kosovo.

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Was gibt es Neues? Bemühungen, den langjährigen Streit zwischen Kosovo und Serbien über die Unabhängigkeit des Kosovo zu lösen, sind gescheitert. Die auf EU-Initiative geführten Gespräche brachten zwar Einigungen in technischen Fragen, hatten aber Schwierigkeiten, politische Kernfragen zu anzugehen. Washingtons Vermittlungsbemühungen Mitte 2020 scheiterten, als der Präsident des Kosovo aufgrund von Anklagen wegen Kriegsverbrechen zurücktreten musste.

Warum ist das wichtig? Der Streit verhindert die Teilnahme des Kosovo in der UNO und vielen anderen internationalen Organisationen, und führt dazu, dass beide Länder von der EU-Mitgliedschaft ausgeschlossen bleiben, gefährdet Minderheiten und ist ein Hindernis für die regionale Sicherheit. Eine Beilegung des Streits wäre ein Segen für die Stabilität auf dem westlichen Balkan und in Europa.

Was sollte getan werden? Alle Parteien sollten eine Einigung über die gegenseitige Anerkennung anstreben, wobei die EU-Staaten signalisieren, dass sie jede Vereinbarung unterstützen werden, die mit Menschenrechten und internationalem Recht vereinbar ist. Belgrad und Pristina sollten öffentlich die Notwendigkeit eines Kompromisses anerkennen. Der Kosovo sollte mit einer Einigung eine stärkere politische, sicherheitspolitische und wirtschaftliche Integration mit seinen Partnern anstreben.

Zusammenfassung

Der Streit zwischen dem Kosovo und Serbien zieht sich seit Jahrzehnten hin. Mehr als zwanzig Jahre nach der NATO-Intervention von 1999 zur Beendung von Serbiens brutaler Behandlung der Kosovo-Albaner, und mehr als ein Jahrzehnt nach Pristinas Unabhängigkeitserklärung von 2008 betrachten Belgrad und Dutzende von Staaten, darunter fünf EU-Mitglieder, den Kosovo offiziell immer noch als abtrünnige Provinz. Bis der Streit beigelegt ist, bleiben beide Parteien aus der EU ausgeschlossen, und der Kosovo auch aus der UN und der NATO. In der Zwischenzeit übt Belgrad unwillkommenen Einfluss auf das Territorium des Kosovo aus. Der Preis für die serbische Anerkennung wird wahrscheinlich eine Finanzspritze internationaler Hilfe, eine größere Autonomie für die Kosovo-Serben oder ein Gebietsaustausch sein – oder vielleicht eine verstärkte Unterstützung in Kombination mit einer der beiden letzteren Optionen. Trotz berechtigter Bedenken gegen eine Neuziehung der Grenzen sollte die EU keine Lösung ausschließen, die mit den Menschenrechten und dem internationalen Recht vereinbar ist. Parallel dazu sollten die USA die zerstrittene politische Elite des Kosovo zu einer tragfähigen Verhandlungsposition bewegen, und Kosovos Partner sollten, im Falle einer Einigung, zu stärkeren bilateralen und multilateralen Beziehungen verhelfen.

Pristina und Belgrad sprechen seit mindestens 2006 immer wieder darüber, wie sie ihre Beziehungen normalisieren können. Sie haben sich in vielen Punkten geeinigt, sind sich aber in der wichtigsten Frage, die sie trennt, nicht einig: Die Unabhängigkeit des Kosovo. Der anhaltende Einfluss Serbiens auf die serbischen Gemeinden im Kosovo ist ein weiteres strittiges Thema. Die mehrheitlich serbischen Gebiete des Kosovo, insbesondere die vier nördlichen Gemeinden, die an Serbien grenzen, sind nur teilweise integriert und ein potenzieller Krisenherd für Gewalt. Die Serben, die in das kosovarische Parlament gewählt und in Regierungsämter berufen wurden, folgen offen den Anweisungen aus Belgrad. Die Kombination aus diesem Einfluss und den Folgen der Nicht-Anerkennung durch Belgrad ist ein ständiges Ärgernis für die Kosovaren und erinnert sie daran, dass sie noch nicht völlig frei von Serbien sind. Sowohl Belgrad als auch Pristina würden von einer EU-Mitgliedschaft profitieren, die ihnen aber zumindest faktisch verwehrt ist, solange der Streit andauert.

Seit 2011 brachte eine EU-geführte Vermittlung zwischen den beiden Seiten einen zögerlichen Fortschritt in technischen Fragen, scheiterte aber an den Kernfragen des politischen Streits. Im Jahr 2018 skizzierten die Präsidenten der beiden Länder etwas, das wie ein möglicher Durchbruch aussah und auf einem Vorschlag für einen Gebietsaustausch, auch bekannt als Landaustausch, basierte, doch dieser wurde angesichts innenpolitischer Kontroversen und des Widerstands innerhalb der EU versenkt. Der von der EU geführte Dialog wurde im Juli 2020 wieder aufgenommen, und Washington startete eine parallele Bemühung, aber der neue diplomatische Vorstoß erlitt größere Rückschläge. Obwohl der serbische Präsident Aleksandar Vučić an einer Einigung interessiert zu sein scheint, steht sein kosovarischer Amtskollege, der ehemalige Präsident Hashim Thaçi, wegen Kriegsverbrechen vor Gericht, so dass die Regierung in Pristina in Chaos versunken ist und keinen prominenten Befürworter für eine Verhandlungslösung hat. Ohne Thaçi erwies sich das Gipfeltreffen im September im Weißen Haus als eine weitgehend symbolische Übung.

Vor diesem Hintergrund ist der Weg zu einem umfassenden Abkommen zur Frage der Unabhängigkeit des Kosovo sowohl unklar als auch beschwerlich. Er kann nur beschritten werden, wenn Belgrad und Pristina sich zu einer ganz unterschiedlichen Herangehensweise entscheiden, als sie es bisher getan haben. Die serbische Verfassung verlangt, dass ein Abkommen über die Unabhängigkeit des Kosovo, durch ein Referendum gebilligt werden muss, aber die politische Führung Serbiens hat nichts getan, um die Wähler auf Kompromisse vorzubereiten, die notwendig sein würden um ein Abkommen zu ermöglichen. Der Kosovo hat keine entsprechenden verfassungsrechtlichen Anforderungen, aber seine Führer könnten sich dazu entschließen, eine Einigung um der Legitimität willen zur Abstimmung zu stellen, und müssten in jedem Fall die kosovarische Öffentlichkeit auf die erforderlichen Zugeständnisse vorbereiten. Jede Seite wird gegenüber ihren Wählern klarstellen müssen, dass man eine Einigung nicht allein zu den eigenen Bedingungen erzwingen kann.

Zur Frage wie ein Kompromiss aussehen könnte, gibt es drei Hauptmöglichkeiten: Eine würde auf Vorteilen für Serbien beruhen – eine Finanzspritze von Gebern für die Entwicklung und eine beschleunigte EU-Mitgliedschaft – als Preis für die Anerkennung. Die zweite wäre, die serbische Anerkennung für die Schaffung neuer autonomer Bezirke für die Serben im Kosovo sowie für Albaner in Serbien einzutauschen. Die dritte wäre, die Rückkehr zum Ansatz des Landtauschs, der das Herzstück des Entwurfs für ein Abkommen von 2018 war.

Keine dieser Optionen ist auch nur annähernd ideal. Was die erste Option betrifft, so könnte es angesichts der internen Dynamik für die EU einfach undurchführbar sein, eine beschleunigte Mitgliedschaft zu versprechen, und materielle Anreize sind wahrscheinlich nicht ausreichend, um ein Kernproblem der politischen Identität Serbiens zu lösen. Zwischen den beiden anderen Optionen scheint die Autonomie die bessere Wahl zu sein, da sie in anderen europäischen Ländern erfolgreich war und von den EU-Mitgliedsstaaten unterstützt wird, aber sie scheint auch die stärkste negative Reaktion bei den Parteien selbst hervorzurufen. Die Führer des Kosovo scheinen besonders dagegen zu sein, möglicherweise weil sie befürchten, dass dies zu der Art von sklerotischer Regierungsführung führen würde, die sie im nahe gelegenen Bosnien und Herzegowina sehen, wo die meisten Entscheidungen die Zustimmung beider Entitäten und aller drei großen ethnischen Gruppen erfordern. Auf der anderen Seite haben die europäischen Regierungen – insbesondere die deutsche – berechtigte Befürchtungen bezüglich eines destabilisierenden Präzedenzfalls, den die Neuziehung der Grenzen auf dem Balkan und darüber hinaus haben könnte.

Vorerst sollte sich Brüssel darauf konzentrieren, eine Verhandlung zu fördern, in der die Parteien frei sind, jede Lösung auszuloten, die mit den Menschenrechten und dem internationalen Recht vereinbar ist, wobei die Notwendigkeit, die öffentliche Unterstützung im eigenen Land zu gewinnen, fest im Blick behalten werden sollte. Sowohl die EU als auch die USA müssen bei diesen Bemühungen ihre Rolle spielen. Die EU sollte prüfen, ob sie ihren gemeinsamen Standpunkt dahingehend ändern kann, dass sie das klare Ziel setzt, ein endgültiges Abkommen auf der Basis gegenseitiger Anerkennung zu erreichen (etwas, dem sich die fünf nicht anerkennenden EU-Staaten bis jetzt widersetzt haben) und klarstellen, dass ihre Vermittler angewiesen sind, weder die Diskussion über Autonomie noch über Austausche zu unterdrücken. Die USA sollten ihrerseits mit der kosovarischen Regierung eine praktikable Verhandlungsstrategie entwickeln, die auf dem Verständnis beruht, dass eine Anerkennung möglich ist, aber Zugeständnisse erfordert.

Schließlich und als unmittelbarer Schritt sollten sich die externen Partner des Kosovo darauf vorbereiten, dass sich die Verhandlungen möglicherweise ohne Lösung weiter hinziehen werden. Unter diesen Umständen könnte die beste Strategie darin bestehen, nach Möglichkeiten zu suchen, die es dem Kosovo ermöglichen, sich weiter in internationale Institutionen zu integrieren, die es zulassen, und wirtschaftliche, sicherheitspolitische und politische Verbindungen mit dem Rest der Welt zu entwickeln. Sie könnten auch einen größeren Teil ihrer Investitionen und Hilfen für den Balkan nach Pristina verlagern. Dies würde auch dazu dienen, Belgrad daran zu erinnern, dass es kein dauerhaftes Veto über die Zukunft des Kosovo hat. Derartige Beziehungen können nicht die Stabilität bieten, die nur mit einer politischen Einigung über die Unabhängigkeit kommen kann, aber indem sie helfen, Frustration und Ressentiments zu lindern, könnten sie einige bescheidene Möglichkeiten für Fortschritte in einer Situation bieten, die schon viel zu lange hat dahinsiechen können.

Belgrad/Pristina/Brüssel, 25. Januar 2021