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Ukrainian President Volodymyr Zelenskiy, German Chancellor Angela Merkel, French President Emmanuel Macron and Russian President Vladimir Putin give a press conference after a summit on Ukraine at the Elysee Palace in Paris, December 9, 2019. Ludovic Marin/Pool via REUTERS
Report 256 / Europe & Central Asia

Frieden in der Ukraine I: Ein europäischer Krieg

Um der Ukraine dabei zu helfen Frieden zu erreichen, müssen die EU, die NATO und ihre Mitgliedstaaten nach neuen Ansätzen für die gesamte europäische Sicherheit suchen, auch durch Gespräche mit Russland über Rüstungskontrolle. Sie sollten auch erwägen, wie Russlands Kalkül  zu beeinflussen ist, unter anderem durch eine Überarbeitung der Sanktionspolitik, um diese bei Fortschritten flexibler zu gestalten.

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Was gibt es Neues? Russlands Ukraine-Politik, einschließlich seiner militärischen Intervention, wird sowohl von den Zielen Moskaus in der Ukraine selbst als auch von seinem langjährigen Wunsch angetrieben, die europäische Sicherheitsordnung neu zu definieren. Die Reaktionen des Westens sind ebenfalls sowohl von ukrainischen als auch von europaweiten Interessen bestimmt. Ein nachhaltiger Friedensplan muss sich mit beiden Sichtweisen befassen.

Warum ist das entscheidend?  Friedensbemühungen in der Ukraine werden scheitern, wenn sie sich nur auf die Lösung der spezifischen Probleme in der Ukraine beschränken, da die Ursachen des Konflikts sowohl lokaler als auch geostrategischer Natur sind. Ein wirklich nachhaltiger Frieden sollte sich mit der europäischen Sicherheit als ein Ganzes befassen, damit sich sowohl Russland, als auch seine Nachbarn und der gesamte Kontinent sicherer fühlen können.

Was sollte getan werden? Die europäischen Staaten sollten Russland in die Diskussionen über europäische Sicherheit, einschließlich regionaler und subregionaler Rüstungsbeschränkungen, einbinden. Sie sollten auch eine Anpassung der derzeitigen Sanktionen in Erwägung ziehen, um den Erlass von Strafmaßnahmen zu ermöglichen, sollte Russland zu echten Fortschritten auf dem Weg zum Frieden beitragen.

Crisis Group führte die Feldarbeit für diesen Bericht vor der COVID-19-Pandemie durch. Einige in dieser Publikation untersuchte Dynamiken könnten sich in der Zwischenzeit geändert haben. In Zukunft werden wir die Auswirkungen der Pandemie in unsere Forschung und Empfehlungen einbeziehen und darüber hinaus gezielt darüber berichten, wie sich der Ausbruch auf Konflikte in der ganzen Welt auswirkt.

Zusammenfassung

Dieser Bericht ist der erste in einer Serie der Crisis Group, die verschiedene Aspekte des Krieges in der Ukraine untersuchen und mögliche Wege zu seiner Beendung aufzeigen wird. Der erste Teil konzentriert sich auf die geostrategischen Grundlagen des Konflikts und ihre Auswirkungen auf eine eventuelle Beilegung.

Der Krieg in der Ukraine ist ein Krieg in Europa. Es ist auch ein Krieg um die europäische Sicherheit. Die militärische Intervention Russlands in das Territorium seines Nachbarn wurde zu einem großen Teil unternommen, um zu erreichen, dass sich die Ukraine nicht an die westlichen Wirtschafts- und Sicherheitsinstitutionen annähert. Russlands Überzeugung, dass es sich mit einer solchen Annäherung enormen Schaden zufügen würde, wurzelt in seiner allgemeinen Unzufriedenheit mit der europäischen Sicherheitsordnung, wie sie sich in den letzten drei Jahrzehnten entwickelt hat. Obwohl jede Friedensregelung ukrainespezifische Fragen berücksichtigen muss, muss sie auch umfassendere europäisch-russische Sicherheitsbedenken einbeziehen, um nachhaltig zu sein. Die EU, die NATO und ihre Mitgliedstaaten, einschließlich der USA, sollten gemeinsam mit Moskau neue Ansätze für die europäische Sicherheit erarbeiten, einschließlich neuer Rüstungskontrollmaßnahmen, während sie gleichzeitig die Bemühungen Kiews um eine Beendigung der Kämpfe in der Ukraine unterstützen. In der Zwischenzeit sollte die EU einen flexibleren Ansatz für ihre Sanktionspolitik erwägen und anstelle der heutigen Alles-oder-Nichts-Haltung schrittweise Erleichterungen als Gegenleistung für schrittweise Fortschritte Russlands ermöglichen.

Seit dem Ende des Kalten Krieges herrscht im Kreml Konsens darüber, dass die westlichen Länder einen feindseligen, von den USA geführten Block darstellen, der darauf abzielt, die Macht und den Einfluss Russlands einzuschränken und in den Bereich einzudringen, den Moskau als seinen natürlichen Einflussbereich betrachtet, nämlich die meisten Länder in seiner unmittelbaren Peripherie. Am empfindlichsten war Russland gegenüber der Ukraine, mit der es eine komplexe und verflochtene Geschichte teilt. Obwohl der Volksaufstand, der 2014 zum Sturz des damaligen ukrainischen Präsidenten Viktor Janukowitsch führte, Brüssel und Washington ebenso überraschte wie Moskau, betrachtete der Kreml ihn als einen weiteren westlichen Eingriff. Als Reaktion darauf annektierte Russland die ukrainische Halbinsel Krim und unterstützte eine gewalttätige Separatistenbewegung in der östlichen Donbass-Region der Ukraine, wodurch ein Krieg begann, der bis heute andauert.

Für die Ukraine war die Unterstützung des Westens entscheidend, um der russischen Aggression zu widerstehen, da wiederholten Bemühungen, mit Moskau über ein Ende des Krieges zu verhandeln, kaum zu Ergebnissen geführt haben. Die Aufrechterhaltung dieser Unterstützung bedeutete jedoch zumindest ein Teilargument Moskaus zu akzeptieren: dass der Krieg in der Ukraine eine Pattsituation zwischen Ost und West darstellt und dass westliche Staaten, wenn sie Russland in der Ukraine nicht Einhalt bieten, es letztendlich anderswo konfrontieren würden.

Auch westliche Staaten haben dieses Argument bis zu einem gewissen Grad akzeptiert. Da sie nicht daran interessiert sind, sich in den bewaffneten Konflikt selbst einzumischen, haben sie versucht, Moskau vor allem durch den Einsatz von Sanktionen zum Rückzug zu bewegen. Einige der von den USA und der EU verhängten Sanktionen standen in direktem Zusammenhang mit dem Krieg im Donbass. Sowohl Washington als auch Brüssel sagen, dass diese Sanktionen aufgehoben werden, sobald Moskau die Verpflichtungen erfüllt, die es mit der Unterzeichnung der Minsker Abkommen eingegangen ist, die 2015 und 2016 mit Kiew und der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa ausgehandelt wurden. Russland seinerseits sieht die Umsetzung der Minsk-Abkommen in der Verantwortung der Ukraine und die Sanktionen als einen weiteren Fall westlicher Aggression. Diese unterschiedlichen Interpretationen haben zu einer Sackgasse und dem anhaltenden Krieg beigetragen, der sich nun schon im sechsten Jahr befindet.

Volodymyr Zelenskyy, der im April 2019 zum Präsidenten der Ukraine gewählt wurde, hat versucht, den Stillstand zu durchbrechen. Nachdem er sich in seinem Wahlkampf für Frieden, Wohlstand und ein Ende der Korruption eingesetzt hatte, wandte er sich an Moskau und an die Menschen, die in separatistisch kontrolliertem Gebiet leben, um den bewaffneten Konflikt zu stoppen, Gefangene auszutauschen und einen Weg zur Wiedereingliederung vom Donbass zu erreichen. Doch trotz des Gefangenenaustauschs und neuer Waffenstillstände ist der Frieden nach wie vor in weiter Ferne.

Die geostrategische Natur der Beweggründe Moskaus und der Reaktion des Westens ist ein Grund für den Stillstand. Da das Problem über die Ukraine hinausgeht und gegenseitige tiefe und strukturelle Verdächtigungen widerspiegelt, muss eine Lösung auch diese externen Elemente einschließen, um nachhaltig zu sein. Sicherlich ist ein Friedensplan für die Ukraine eine Voraussetzung für Frieden. Künftige Veröffentlichungen in dieser Reihe werden sich mit mehreren Elementen befassen, die ein solcher Plan enthalten sollte.  Aber diese werden mit ziemlicher Sicherheit nicht ausreichen, wenn nicht auch die europäische Sicherheit als Ganzes Teil des Ansatzes ist.

Die EU-Mitglieder, Russland und ihre Nachbarn sollten damit beginnen, umfassendere europäische Sicherheitsfragen zu erörtern.

In diesem Sinne wird ein nachhaltiger Frieden in der Ukraine einen Dialog über die europäische Sicherheit und die russischen Beziehungen zum Westen erfordern. Die EU-Mitglieder, Russland und ihre Nachbarn sollten damit beginnen, umfassendere europäische Sicherheitsfragen zu erörtern, unter anderem durch regionale Gespräche über Rüstungskontrolle, um Spannungen abzubauen und Sicherheitsbedenken aller Seiten zu zerstreuen. Diese Gespräche werden weder den Krieg beenden noch aller Wahrscheinlichkeit nach zu schnellen Vereinbarungen führen. Aber sie werden ein Signal an Russland aussenden, dass seine Bedrohungswahrnehmung ernst genommen wird und dass Gespräche mit europäischen Staaten einen vielversprechenden Weg nach vorn bieten.

Um das Argument zu stärken, dass der europäisch-russische Dialog ein echtes Potenzial bietet, sollte die EU eine flexiblere Sanktionspolitik in Betracht ziehen. Ein gewisses Maß an schrittweiser Sanktionsentlastung für Russland im Gegenzug für Fortschritte in der Ostukraine stünde im Einklang mit den besten Sanktionspraktiken und würde Moskaus Standpunkt widersprechen, dass dies lediglich einer Strafsanktionsstrategie entspricht. Im Gegensatz dazu hat der derzeitige starre Alles-oder-nichts-Ansatz Russlands Interesse begrenzt, sein Verhalten zu ändern.

Kritiker einer flexibleren Sanktionspolitik weisen verständlicherweise auf Risiken hin. Das erste Risiko betrifft die Einheit der EU, die ein entscheidendes Merkmal der europäischen Ukraine-Politik war und dazu beigetragen hat, Moskau Ernsthaftigkeit zu vermitteln. Doch ironischerweise könnte diese Einheit geschwächt werden, wenn Russland einige versöhnliche Schritte unternimmt. Ein gut geplanter, abgestimmter und flexiblerer Ansatz würde Europa besser darauf vorbereiten, gemeinsam zu handeln, wenn Russland seinen Kurs ändert. Um den Konsens aufrechtzuerhalten, muss die EU auch ihre schärfsten Sanktionen im Zusammenhang mit dem Donbass-Krieg aufrechterhalten, solange die Ukraine nicht ihr gesamtes Donbass-Territorium kontrolliert, und die Sanktionen im Zusammenhang mit der Krim, solange Moskau weiterhin die Kontrolle über die Halbinsel ausübt. Eine zweite Gefahr ist die eines russischen Rückfalls. Dies kann gemildert werden, indem der EU-Rat seine Absicht klar kommuniziert, im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik wieder Sanktionen zu verhängen, wenn die Fortschritte rückgängig gemacht werden.

Der Krieg in der Ukraine ist lokal begrenzt, und einige seiner Wurzeln sind spezifisch für die Ukraine. Der Weg zum Frieden in der Ukraine führt über Moskau, denn nur Moskau kann den Kämpfern im Osten die Unterstützung entziehen, die Waffen abziehen und dafür sorgen, dass Kiew die Kontrolle über sein Territorium zurückerhält. Aber der Weg nach Moskau führt auch durch Europa: Moskaus Entscheidung, die Krim zu annektieren und die bewaffneten Kämpfer im Donbass zu unterstützen, wurde ebenso sehr von seiner Auffassung von europäischer und globaler Sicherheit bestimmt wie von seinen eigenen Interessen in der Ukraine selbst. Die in diesem Bericht skizzierten Schritte würden, für sich genommen, den Konflikt nicht beenden. Aber sie könnten einen Rahmen schaffen, der dem Frieden in der Ukraine eine Chance gibt.

Kiew/Moskau/Brüssel, 28. April 2020