Der Präsident kann den Bürgerkrieg verhindern
Der Präsident kann den Bürgerkrieg verhindern
Toward Open Roads in Yemen’s Taiz
Toward Open Roads in Yemen’s Taiz

Der Präsident kann den Bürgerkrieg verhindern

Während das politische Ringen um die Zukunft des Jemen weiter anhält, besteht die vorrangige Herausforderung des Landes darin, einen blutigen Bürgerkrieg abzuwenden. Die Verbündeten im Kampf gegen Jemens Präsident Ali Abdullah Salih sind höchst unterschiedliche Alliierte. Zwar haben Jugendliche und zivile Aktivisten die Proteste gegen das Regime ausgelöst - sie sind das symbolische Herz der Protestbewegung -, doch viel bemerkenswerter ist, dass sich die Protestbewegung zu einem Schlachtfeld der Mächtigen in Salihs eigenem Stammesverband Haschid entwickelt hat.

Die härtesten Gegner Salihs sind die Söhne von Abdullah Bin Hussein al-Ahmar, einem einflussreichen Scheich der Haschid. Hamid al-Ahmar, Mitglied der Partei Islah und erfolgreicher Geschäftsmann, fordert bereits seit Jahren den Rücktritt Salihs. Er war der erste in seiner Familie, der die Protestbewegung unterstützte. Sein Bruder Hussein trat kurz darauf ebenfalls der Bewegung bei, verließ die Partei Salihs und versammelte die Stammesunterstützer in der Hauptstadt, um sich mit den Oppositionellen zusammenzuschließen. Nach der Erschießung von 52 Oppositionellen in Jemens Hauptstadt Sanaa am 18. März sprach sich dann auch der älteste Bruder Sadik, Scheich der Hashid, für den Rücktritt Salihs aus.

Am 22. März dann ein wirklich harter Rückschlag für Salih: Der einflussreiche General Ali Muhsin al-Ahmar, Mitglied von Salihs Stammesverband und zweitmächtigster Mann des Landes, wechselte das Lager und schloss sich den Oppositionellen an. Die Söhne des Scheichs al-Abdullah und einzelne Akteure wie Muhsin fühlten sich wegen der Machtkonzentration und der Privilegien, die sich bei Salihs Sohn Ahmed und seinen Neffen konzentrierten, ausgegrenzt. Indem sie Salih ihre Unterstützung entzogen, hat sich die Macht im Stammesverband Haschid von Salihs Familie auf sie selbst verlagert.

Muhsins Entscheidung, sich den Demonstranten anzuschließen, führte zum Seitenwechsel des Militärs. Zahlreiche Generäle erklärten ihre Unterstützung der Protestbewegung, einschließlich des Generals der östlichen Division, die die Öl- und Erdgasexporte im Südosten Jemens kontrolliert.

Trotz dieser Desertionen hat Salih aber noch ausreichend Unterstützung, um die Protestbewegung – zumindest gegenwärtig – in Schach zu halten. Obwohl die reguläre Armee die Oppositionellen aufgrund des Lagerwechsels Muhsins größtenteils unterstützt, sind die Republikanische Garde, deren Anführer Salihs Sohn ist, und die zentralen Sicherheitskräfte, die von Salihs Neffen und weiteren engen Beratern kontrolliert werden, dem Regime treu geblieben. Die Streitkräfte Muhsins verhalten sich defensiv, um die Oppositionellen auf dem Tagheer-Platz in Sanaa zu schützen, während die Republikanische Garde vor dem Präsidentenpalast, der Zentralbank und weiteren wichtigen Regierungsgebäuden verstärkt Präsenz zeigt. Beide Lager haben bis jetzt eine ernste Konfrontation vermieden, obwohl Gefechte in der Hafenstadt Al Mukallah im Südosten des Landes gemeldet wurden. Darüber hinaus haben Ali-Muhsin-treue Stämme Stellungen der Republikanischen Garde im nördlichen Regierungsbezirk Al Jawf angegriffen.

Streitkräfte beider Lager wurden nach Sanaa entsandt, um für eine mögliche Konfrontation vorbereitet zu sein. Die Sicherheitslage außerhalb der Hauptstadt wird zunehmend prekär. Die Landbevölkerung ist in den Händen der Stammesoberhäupter oder Volkskomitees, und der Infiltration von al-Qaida ausgesetzt. Bewaffnete Kämpfer haben bereits mehrere Städte in den Regierungsbezirken von Abyan erobert. Gruppen, die einen unabhängigen Staat im Südjemen fordern, haben ihre Kontrolle über Teile des Südens verstärkt, während Huthi-Rebellen die Provinz Saada vollständig unter ihre Gewalt gebracht haben.

Aufgrund der Entscheidung Muhsins, sich den Oppositionellen anzuschließen, fanden sofort einige zunächst vielversprechende Verhandlungen statt zwischen Salih, den Führern des Oppositionsbündnisses JMP (Joint Meeting Parties), und Muhsin selbst. Am 23. März gab Salih öffentlich bekannt, dass er einem am Monatsanfang vom JMP vorgeschlagenen 5-Punkte-Plan zustimmen werde. Der Plan sieht unter anderem seinen Rücktritt zum Ende des Jahres vor. Aus bisher unbekannten Gründen wurden die hinter verschlossenen Türen stattfindenden Verhandlungen kurz darauf abgebrochen. Die Opposition bestand darauf, dass Salih sofort zurücktritt.

Seitdem haben sich die Fronten verhärtet. Salih gab widersprüchliche Signale, indem er am 25. März vor seinen Anhängern erklärte, dass er bereit sei, Macht abzugeben, allerdings nur in "fähige Hände". Noch am selben Tag gab die Regierungspartei bekannt, dass Salih noch bis Ende 2013 sein Amt ausüben werde. Zwei Tage später verkündete dieser allerdings, dass er der Opposition keine weiteren Zugeständnisse anbieten werde. Kurz davor gaben sich beide Lager gegenseitig die Schuld an einer großen Explosion in einem Munitionslager im südlichen Regierungsbezirk Abyan, bei der 150 Menschen ums Leben kamen.

Obwohl der Dialog zwischen Salih und der Opposition zunehmend aggressiver wird, sind die Kommunikationskanäle weiterhin offen. Die Vereinigten Staaten, das Vereinigte Königreich, die Europäische Union und zahlreiche jemenitische Vermittler, darunter angesehene Oberhäupter in Salihs Stammesverband, unterstützen die Gespräche. Personen mit Kenntnissen über den Verhandlungsstand bestätigen, dass über die groben Punkte des Übergangsplans Einigkeit herrscht. Unabhängig davon, welche Übereinkunft getroffen wird, sie wird aller Wahrscheinlichkeit nach eine Machtübergabe Sahlis an eine Übergangsregierung beinhalten. Diese würde dann eine Verfassungsänderung und die Ausarbeitung neuer Gesetze für Parlaments- und Präsidentschaftswahlen anstreben.

Über den Zeitpunkt von Salihs Rücktritt, sowie über den Status seines Sohns und seiner Neffen, besteht weiterhin Uneinigkeit. Salihs Lager möchte, dass er seine Amtszeit beendet, wohingegen die Opposition dafür plädiert, dass Salih in den nächsten Monaten abdankt. Salihs Unterstützer sprechen sich außerdem dafür aus, dass, wenn dessen Sohn und Neffen die Macht abgeben, die Ahmar-Brüder genauso handeln sollten. Ein Vorschlag schlägt einen "Vier-und-vier-Rücktritt" vor, bei dem Salihs Sohn und seine drei mächtigsten Neffen mit den vier Ahmar-Brüdern gleichzeitig zurücktreten sollen. Diese Übereinkunft würde bedeuten, dass sich keiner dieser Männer während der Übergangszeit und der Neuwahlen im Land aufhalten darf.

Wenn die politische Elite des Jemen einen friedlichen und würdevollen Rücktritt für Salih und seine Familie aushandeln kann, wäre die unmittelbare Bedrohung durch einen Bürgerkrieg gebannt. Mindestens genauso wichtig ist aber auch die Zeit nach Salihs Rückzug. Die Jugendlichen, die Zivilbevölkerung und die Reformer, die eine Demokratie befürworten, sind institutionell schwach vertreten. Falls persönliche Interessen in einer möglichen Übergangszeit nach Salih dominieren, könnte im Jemen ein ähnliches politisches System wie zu Salihs Zeiten vorherrschen, das von mächtigen Stammeseliten aus dem Norden aus der Haschid-Konföderation zusammen mit sunnitischen Islamisten kontrolliert wird.

Diese Situation würde zweifellos die Bevölkerung aus dem Süden verstimmen, die sich zu Recht über die politische und wirtschaftliche Ausgrenzung unter dem jetzigen Regime beklagt. Es würde außerdem zu Spannungen im hohen Norden führen, wo die Zaiditen, ein Zweig der Schiiten, schon lange das Vordringen des sunnitischen Salafismus mit großem Unmut sehen.

Die Protestbewegung hat zwar die Tür zu einem Regimewechsel geöffnet, sie hat allerdings auch einen Kampf innerhalb der Elite geschürt, der mit einem demokratischen Machtwechsel wenig zu tun hat. Vielmehr geht es um den Erhalt der Machtverhältnisse und persönlicher Interessen. Diese Dynamik umzukehren wird schwierig, ist aber möglich. Wie auch immer die Gespräche verlaufen, es ist unabdingbar, dass die Übergangsregierung die Jugend, die Zivilbevölkerung und die regionalen Gruppierungen gleichermaßen vertritt. Außerdem müssen die politischen Parteien im Jemen ihre Anstrengungen verstärken, die Jugend in ihre Führungsstruktur zu integrieren.

Befürworter der Demokratie aus dem gesamten politischen Spektrum müssen für Mechanismen sorgen, die jegliche zukünftige Regierung zur Verantwortung für die versprochenen Reformen ziehen. Einige dieser Maßnahmen wurden glücklicherweise bereits ergriffen. Deren erfolgreiche Umsetzung spielt eine wichtige Rolle bei der Bestimmung des politischen Weges des Landes. Die wichtigste Entscheidung liegt zurzeit jedoch noch in Salihs Händen: Kampf oder Reformen. Die Chance eines schnellen und würdevollen Übergangs ist immer noch gegeben und könnte das politische Erbe Salihs retten. Jedoch schwinden die Chancen, solange die Zahl der Toten unter den Oppositionellen weiterhin steigt.
 

A car travelling from Yemen’s Taiz city to Aden via the Hajjat al-Abd road. This route is prone to car and truck accidents which can be deadly. CRISIS GROUP / Ahmed Basha

Toward Open Roads in Yemen’s Taiz

Taiz, a city in central Yemen, is besieged by Huthi rebels and practically cut off from the rest of the country. Restored road access would save lives and build trust that could help bring peace to Yemen, but time is short.

More than a month has passed since the UN announced a truce between Yemen’s internationally recognised government and the Huthi rebels it has been battling for the past seven years with backing from a coalition led by Saudi Arabia. Thus far, the truce itself has held, if somewhat shakily. But the UN has been able to secure partial implementation of only two of the three confidence-building measures it attached to the deal that has halted the fighting: passage of fuel shipments into the Huthi-held Red Sea port of Hodeida and reopening of the Huthi-held Sanaa International Airport to commercial flights for the first time since 2016. There has been little if any progress on the third measure – reinvigoration of efforts to restore road access to Taiz, a city in central Yemen that the Huthis have besieged since 2016. UN officials are now in a race against time to ensure that the Sanaa airport remains open in the hope of prolonging the truce and starting political talks. Important as that task is, they must not forget Taiz. What happens there could either accelerate a shift away from violent confrontation to political negotiations, or become an impediment that derails UN-led efforts to finally end Yemen’s destructive war.

A Fragile Opportunity

Recent developments present a moment of opportunity in Yemen. The two-month truce came into effect on 2 April. It is an informal, self-policed agreement by the parties to stop fighting. In theory, it is renewable. The UN’s hope is that an extended truce can be a springboard for political talks about a formal ceasefire and a negotiated way out of the conflict.

Less than a week after the UN announced the truce, Yemen’s president of ten years, Abed Rabbo Mansour al-Hadi, announced that he was ceding power to a new eight-member presidential council led by the former interior minister, Rashad al-Alimi. Hadi reportedly stepped down under pressure from Saudi Arabia as part of an initiative to reorganise the anti-Huthi bloc. Anti-Huthi Yemenis had heavily criticised Hadi for exercising too little leadership in the disparate anti-Huthi alliance. The Huthis publicly dismissed the new council as a mere “reshuffling of mercenaries” that underscores what they see as the government’s lack of legitimacy. Yet the council is broadly representative of the range of military and political factions opposing the Huthis. It has since been inaugurated in Aden, along with a prime minister and cabinet.

The truce and the council’s formation ... present an important, if limited opportunity to kickstart a political process.

The truce and the council’s formation – and the latter’s public declarations that it will pursue peace with the Huthis – present an important, if limited opportunity to kickstart a political process, particularly given the decline in the Huthis’ battlefield dominance as a result of renewed Emirati support for anti-Huthi forces. It is probably an exaggeration to say peace is an immediate possibility, and many Yemenis see the truce as an opportunity for the rival parties to regroup rather than to cease hostilities. Still, prospects for a move from violent combat to meaningful political negotiations are better now than they have been in years.

In order to capitalise on the opportunity for a truce extension, the parties need to make sustained progress on all three of the related confidence-building measures. The UN appears already to be pushing hard on fuel shipments and reopening Sanaa airport. The Taiz issue, however, requires closer attention.

A four-wheel vehicle carries passengers travelling from Aden to Taiz city through the Hajjat al-Abd road, a dangerous detour route linking both governorates. CRISIS GROUP / Ahmed Basha

Taiz and the Truce

That the truce has held up so far, if a bit tenuously, is an achievement in and of itself given the depth of distrust between the Huthis and their rivals, who have exchanged recriminations over delays in taking the agreed-upon steps. Yet nowhere does distrust of the Huthis’ intentions run higher than in Taiz, where residents greeted the truce announcement with protest instead of celebration. Many residents saw the agreement’s provisions for their city as unrealistic. For many in the anti-Huthi camp, Taiz has become a symbol of what they see as a lopsided international approach that gives short shrift to their grievances while seeking to appease the Huthis. 

Taiz governorate has been isolated from the rest of Yemen since battles in 2015 left the Huthis holding its economically and strategically important northern regions and encircling Taiz city, whose centre remained under the control of government-aligned forces. Fighting has cut off all the main overland routes linking Taiz with Huthi- and government-controlled areas. No matter where they travel, Yemenis who live in the city are forced to navigate single-track mountain roads with perilous hairpin bends and checkpoints manned by armed groups. 

The consequences have been debilitating for civic life and commerce. Travel time to and from Taiz has increased dramatically. A trip from Huthi-controlled Hawban, Taiz governorate’s industrial hub where many residents work, to government-controlled Taiz city centre once took between 5 and 15 minutes by car and now takes 5 to 6 hours along a poorly maintained one-lane road. Travelling from Taiz to the southern port city of Aden takes from 6 to 8 hours by car; it took 2 to 3 hours before 2015. Moving basic goods like food and fuel by truck between the two nominally allied cities can take anywhere from 14 hours to several days. Higher transport costs and checkpoint fees, combined with other costs of operating in a war economy, have driven up food and fuel prices inside the city, making it one of the most expensive places to live in Yemen. It is not uncommon for sick Taizis to die on their way to Aden or Sanaa for urgent medical care. Thus far, the Huthis have had little incentive to improve road access to the city: they control the governorate’s economic heart and are keeping their main local rivals boxed in. Further complicating matters, parts of Taiz governorate not controlled by the Huthis are heavily contested by rival groups within the anti-Huthi bloc, sometimes violently.

Hawban to Taiz
Aden to Taiz

Failed Precedents

A series of local and international initiatives has failed to improve access to Taiz city – a failure that many residents see as the product of a UN and international bias in favour of the Huthis. In explaining their frustration, they point to the 2018 Stockholm Agreement, which staved off a battle for Hodeida, and was intended to set the stage for broader peace talks. That agreement contained a vague sub-agreement on Taiz: it called on both sides to select representatives to a joint committee, which would work toward the goal of reopening humanitarian corridors into the city centre. The committee was also to submit a single report on movement toward improving road access into the city in the run-up to future consultations.

But the sub-agreement yielded no meaningful progress on restoring Taiz residents’ access to the rest of the country. Although the UN held individual meetings with each of the parties’ representatives, the delegations never met jointly as a committee, much less reached agreement on how to achieve the goals articulated in Sweden. Anti-Huthi Yemenis criticised the UN for failing to expend the same energy on reopening Taiz – which residents see as a humanitarian issue – that it did on ending the siege of Hodeida. Many of the Yemenis who have worked on the Taiz road issue since the start of the war believe the UN should not have made it part of the Stockholm deal and instead should have negotiated access on a separate track. In their view, placing Taiz in the Stockholm framework made it too easy for the Huthis to make progress on this issue contingent on implementation of other aspects of the agreement. There is also a widespread perception that the UN gave up too quickly when negotiations over the roads faltered and other pressing issues took precedence.

The Taiz situation plays into tensions among the anti-Huthi bloc’s various components.

The Taiz situation plays into tensions among the anti-Huthi bloc’s various components, which Riyadh has been trying to unify under a single umbrella. Many Taizis believe that the Saudi-led coalition – and especially the United Arab Emirates (UAE), which has an expressly anti-Islamist domestic and regional agenda – wishes for Taiz to remain isolated in order to keep Islah, an Islamist group dominant in Taiz, weak. Yemenis in this camp point to the ability of UAE-backed forces to mobilise troops and retake territory in other parts of the country, as they did in three districts in southern Shebwa and Marib earlier in 2022. They believe that the Saudi-led coalition could, if it wished, provide more military assistance to anti-Huthi forces in Taiz to push the Huthis back from the roads around the city at the very least. Some anti-Huthi Yemenis also perceive the truce as a signal that Saudi Arabia wants to extricate itself from the war. They believe that the Saudis agreed to include progress on Taiz issues as one of the three confidence-building measures only to mollify the Hadi government, which reportedly had resisted the deal.

But this anti-Saudi sentiment, and a sense that Riyadh acted imperiously in pushing for formation of the new presidential council, could wind up working in Taiz’s favour. The council, whose head, al-Alimi, is himself from Taiz, is under pressure to demonstrate that it is working at least as much with ordinary Yemenis in mind as with Riyadh’s desire to be done with Yemen. Thus, it is possible that the council will seek to underscore its bona fides by making road access a central pillar of its negotiating strategy in much the same way that the Huthis have done with Hodeida port and Sanaa airport, namely by refusing to allow talks on other issues to progress without movement on the roads in Taiz.

Thus far, however, there has been very little progress of any kind. As part of the truce agreement, the Huthis and the government committed to form a joint negotiating committee to tackle the Taiz roads issue, as they did previously under the Stockholm Agreement. Yemeni government officials say they have named their candidates for the committee and provided proposals on reopening the Taiz-Hodeida, Taiz-Sanaa and Taiz-Aden roads. They claim that the Huthis have yet to nominate their own negotiators, casting the rebels as the main barrier to progress. In fact, the Huthis have laid out new demands to reopen roads in Taiz, the first of which are to halt fighting in the governorate and remove military equipment from its main arteries.

The currently closed Hawban road which used to connect government-controlled Taiz city and Huthi-held Hawban. CRISIS GROUP / Ahmed Basha

Building Confidence Goes Both Ways

Whatever happens next, the Taiz road access issue is likely to become increasingly contentious, particularly as the UN ramps up efforts to sustain progress on the other two confidence-building measures in an effort to extend and expand the truce. To date, according to a Yemeni government official who spoke with Crisis Group, at least eleven fuel ships have arrived at Hodeida port. Moreover, the first commercial flight out of Sanaa in six years departed for Amman shortly after the government announced it would allow people carrying Huthi-issued passports to travel. Despite such progress, rumours are spreading of a military build-up as the parties prepare for the possibility of the truce either buckling or expiring.

The risk is that the truce may not survive beyond its current two-month timeframe if there is no meaningful progress on all three of the confidence-building measures. Pushing Taiz to the side would jeopardise prospects for renewal. As noted, some in the government camp may advocate making negotiations over fully reopening Sanaa airport dependent on progress on Taiz, thus undermining the possibility of the truce being extended if the Huthis continue to delay on the latter. The Huthis, for their part, continue to be dismissive of the Taiz roads issue and show signs of slow-walking negotiations, giving the government a perfect excuse to stall efforts to move toward talks.

Resolving the Taiz roads question is thus closely linked to the fate of the truce overall, as well as of any future talks between the belligerents. Outside powers should employ a two-pronged approach to reaching a resolution. First, as part of a broader diplomatic push with the Huthis in Sanaa, they should focus the rebels on the need to make progress on Taiz, signalling that the issue is high on their agenda. The absence of sustained, serious diplomacy around the Taiz question can only have contributed to the lack of action to date. Secondly, mindful of the risk of mixing the road access file with other political and military issues, diplomats should raise Taiz in their discussions with Saudi Arabia, since the kingdom has its own channels with the Huthis. Involving Saudi Arabia in advocacy to reopen Taiz can enhance the kingdom’s credibility, since many Yemenis believe (and resent) that it wishes to keep Islah on the back foot in one of the country’s most economically important areas. It would also serve Riyadh’s aim of helping bring the war to a close.

The parties should not miss this opportunity for progress. The partial reopening of Sanaa airport has rekindled hope among Yemenis that they will once again be able to travel outside the country. Likewise, the reopening of Taiz roads would bring great benefits for the city’s residents whose freedom of movement has been curtailed for too long. If there is no movement on Taiz, the chances of a truce extension beyond the two-month timeline, and peace in Yemen, will only grow slimmer. Despite widespread scepticism, the truce, the first countrywide halt in fighting since 2016, has held thus far. Yemenis should not be made to wait six more years for another opportunity for peace.

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