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Señales rusas equívocas en el este de Ucrania
Señales rusas equívocas en el este de Ucrania
Enhancing Prospects for Peace in Ukraine
Enhancing Prospects for Peace in Ukraine
Op-Ed / Europe & Central Asia

Señales rusas equívocas en el este de Ucrania

Originally published in Política Exterior

Uno de los elementos más peligrosos del conflicto en Ucrania, que ya va para dos años, sigue siendo la imprevisibilidad de las tácticas de la vecina Rusia. A pesar de sus declaraciones de apoyo al proceso de paz de Minsk y el reconocimiento de la soberanía ucraniana sobre las repúblicas separatistas de Donetsky Lugansk, las acciones llevadas a cabo por Moscú en el este de Ucrania parecen diseñadas para reforzar dichas entidades en lugar de prepararlas para ser desmanteladas.

El alto el fuego acordado en Minsk en febrero de 2015 se mantiene, más o menos, desde septiembre. Pero la implementación del resto del acuerdo ha progresado poco y la situación sigue siendo volátil, mientras decenas de miles de tropas permanecen cara a cara a lo largo de una frontera de 500 kilómetros. Aquellos que viven en las regiones separatistas no saben qué les deparará el futuro. Entre tanto, cerca de 10.000 personas han muerto en Ucrania desde mediados de 2014.

El Kremlin, por su parte, ve el acercamiento de Ucrania a la Unión Europea y la Alianza Atlántica como un gran amenaza para su seguridad, como en su día consideró el derrocamiento del presidente Viktor Yanukovich una campaña occidental encaminada a aislar a Rusia. En consecuencia, el presidente ruso Vladimir Putin quiere mantener Ucrania inestable y enredada en un conflicto no tan congelado, con el objetivo de que regrese, eventualmente, a su esfera de influencia.

Cualquier cosa, incluidos enfrentamientos más serios, es posible. Hasta que no haya un cambio claro en el enfoque ruso, la comunidad internacional necesita construir su política hacia Moscú asumiendo esto. Unidades del ejército ruso ya han combatido dos veces en Ucrania, incluso durante las conversaciones de paz en febrero de 2015. Moscú puede volver a recurrir a ellas si fallase el enfoque de bajo coste y baja visibilidad de apoyo a la República Popular de Donetsk (RPD) y a la República Popular de Lugansk(RPL) en un conflicto alargado en el tiempo.

Rusia podría reducir los suministros a las repúblicas rebeldes: como niega proveer tales suministros, esto podría hacerse con una publicidad mínima y sin perder demasiada reputación.

Si Moscú quisiese demostrar su compromiso con el proceso de Minsk, existen pasos concretos que podría dar. Por ejemplo, podría retirar las unidades regulares del ejército que mantiene en Donetsk y Lugansk. Dispone de fuerzas sustanciales en el lado ruso de la frontera con Ucrania, como mucho a una hora del frente. La retirada tranquila de estas unidades aumentaría de manera significativa la confianza de Kiev y Occidente en que Rusia está de verdad comprometida con Minsk.

Rusia podría también reducir los suministros a las repúblicas rebeldes. Menos combustible, lubricantes y munición para la artillería y otras armas pesadas supondrán menos movilidad y efectividad de sus fuerzas. Como Moscú niega proveer tales suministros, esto podría hacerse con una publicidad mínima y sin perder demasiada reputación. La comunidad internacional, Estados Unidos incluido, podría ofrecer como contrapartida medidas para incrementar la confianza, que incluyan tal vez un diálogo regional sobre seguridad, o consultas sobre la mejor manera de desmantelar los ejércitos poco disciplinados de las repúblicas separatistas.

Una factura de 1.000 millones de dólares

La política rusa hacia la RPD y la RPL cambió de manera abrupta en otoño de 2015. La mayoría de los asesores rusos (kurators), que se aseguran de que los líderes de ambas entidades sigan la línea marcada por Moscú, fueron reemplazados, con frecuencia por oficiales del Servicio Federal de Seguridad. Sin dar explicaciones, el Kremlin también comenzó a suministrar dinero para pensiones y otros subsidios sociales, además de los salarios gubernamentales y militares, algo que funcionarios rusos ya habían dicho que Moscú no se podría permitir.

Que la RPD y la RPL puedan pagar pensiones, salarios gubernamentales y subsidios sociales con dinero proveniente de Moscú es significativo, tanto política como socialmente. Previamente, a los líderes separatistas se les había dicho que Rusia solo intervendría en los casos de una amenaza militar crítica o de una crisis humanitaria, y que en el resto de casos el apoyo sería limitado. Ahora, sin embargo, el despliegue presupuestario de Moscú para pagar pensiones, subsidios, salarios estatales y militares está previsto que supere los 1.000 millones al año.

Después de ignorar las dinámicas políticas de las repúblicas separatistas desde el comienzo de la guerra, ahora Moscú ha decidido apoyar con fuerza a los líderes de ambas regiones, a pesar de su posición ambigua en el entramado rebelde. Presiona para la creación de dos partidos políticos en la RPD, ambos fuertemente ligados a los líderes separatistas, de quienes quizá solo se diferencien en el nombre. Uno de ellos, Oplot Dondassa, estará encabezado probablemente por Alexander Zakharchenko, en la cúspide de la RPD; el otro, Donetskaya Respublika, por Denis Pushilin, un político conocido por su lealtad incuestionable hacia Moscú. Esto sugiere una especie de esfuerzo tardío para organizarse políticamente con la vista puesta en las elecciones locales estipuladas en los acuerdos de Minsk. Con independencia de la decisión final, un funcionario separatista afirmó que “lo averiguarás al mismo tiempo que nosotros, quizá antes”.

Liderazgos prescindibles

Los líderes separatistas admiten que son gobernantes accidentales que llenaron el vacío político y de seguridad creado por el colapso de la presidencia de Yanukovich el 22 de febrero de 2014 y la consiguiente parálisis del gobierno central provisional. Pocos se conocen bien, si es que se conocen. Sus trayectorias incluyen lazos con el Partido de las Regiones de Yanukovich, oligarcas ucranianos, nacionalistas radicales rusos y, cada vez más, con el crimen organizado. No siguen una sola ideología o a un solo pensador, sino que los mueven diferentes razones: el rechazo de la “anarquía” del Maidán, una profunda sospecha hacia cualquier gobierno postsoviético en Kiev, sentimientos pro-rusos y oportunismo. Su diversidad, fragmentación y desconfianza, además de una falta total de experiencia política o administrativa, han dificultado la emergencia de una administración coherente o unos partidos políticos funcionales. Esto sucede ahora, pero solo gracias a la ayuda de Rusia.

Los líderes separatistas nunca han dudado de que Rusia los considera prescindibles. Donetsk y Lugansk nunca fueron el primer objetivo de Moscú. Durante dos meses, tras la caída de Yanukovich, Moscú esperó una rebelión en el resto de los oblasts “históricamente rusos” del sureste y sufrió una decepción terrible cuando vio que no sucedía. Incluso los líderes separatistas más pro-rusos dicen abiertamente que Moscú pueden dejarlos en la estacada en cualquier momento. Interrogado por ello, un funcionario del que se creía en su momento que tenía buenos contactos en Moscú prefirió no responder a la pregunta, que consideraba “compleja y resbaladiza”. Otro, sospechoso de ser uno de los principales receptores de ayuda rusa, se negó a descartar tal posibilidad, quejándose de las constantes luchas internas en Moscú.

Control moscovita

Los líderes de la RPD y la RPL admiten que sus papeles están muy circunscritos. Están totalmente excluidos del proceso de toma de decisiones a la hora de implementar los acuerdos de Minsk. En este terreno, Moscú controla “cada punto y coma”, según comenta un alto funcionario de la RPD. Uno de los cabecillas nos cuenta que Moscú apuesta a largo plazo: a veces los islotes separatistas son útiles, otras una distracción, pero la meta es el regreso de Ucrania a la esfera de influencia rusa.

Al tiempo que insisten en que la influencia política y militar de Moscú sobre las repúblicas rebeldes es mínima, sus líderes admiten en privado su dependencia absoluta. Alexander Khodakovsky, secretario de seguridad del consejo de la RPD, hablaba recientemente de los esfuerzos constantes para equilibrar los deseos de la población del Donbás y de los “principales poderes políticos”, refiriéndose a Rusia. En la misma entrevista, afirmó que el “apoyo material” ruso suponía el 70% del presupuesto de la RPD. Muchos expertos y funcionarios creen que al menos llega al 90%. Rusia lo provee todo, explica otro líder, frustrado por la falta de aprecio público. “No se dan cuenta de quién suministra el gas para la calefacción, el combustible para los vehículos, el dinero para los bienes básicos. ¿Cómo creen que superaron el último invierno, cómo creen que van a sobrevivir a este?”.

Las tropas rusas son la clave para la supervivencia de la RPD y la RPL. Después de que Vladimir Putin reconociese una presencia militar rusa muy limitada en el este de Ucrania, uno de los activistas rusos pro-separatistas mejor informados, Alexander Zhuchkovsky, rompió el pacto de silencio sobre la presencia rusa y resumió el papel central del ejército regular:

"Es un hecho que los primeros ministros y los ministros de Defensa de la RPD y la RPL no toman decisiones [militares] clave. El mando de los cuerpos militares, la inteligencia, la planificación y el suministro de munición y combustible a las tropas están en manos de ‘la gente que decide sobre determinadas cuestiones’, como diría Putin… y también deberíamos entender que cientos de estas personas –oficiales de carrera, inteligencia, incluidos algunos con muchas estrellas– arriesgan sus vidas, y que muchos han muerto ya."

Al otro lado de la línea de separación, especialistas en cuestiones militares y de seguridad ucranianos admiten que en este momento del conflicto hay más observadores que participantes. “Todo depende de un solo hombre: Putin”, afirma un preeminente analista de seguridad ucraniano. Desde Kiev solo pueden observar e intentar averiguar qué planea Rusia. La reorganización de los ejércitos de las repúblicas separatistas parece encaminada a crear unas amplias y bien equipadas fuerzas fronterizas, con impresionantes recursos armados, en el caso de que Rusia decida mantener ambas repúblicas vivas unos años más.

Los civiles: ¿víctimas, espectadores o cómplices?

No hay encuestas de opinión fiables en el este del país, ni siquiera una estimación clara de la población de las repúblicas rebeldes. Fragmentos de información y conversaciones con los residentes sugieren que los separatistas carecen de un apoyo social amplio, pero que su aceptación crecerá si la población de la región continúa sintiendo que Kiev no está interesado en ellos.

El estado de ánimo de la población, cuenta un vecino de Donetsk, parece ser el de “evitar el contacto con el régimen tanto como sea posible”. Un activista afirma que la gente está dividida en tres grupos: quienes están a favor del régimen, los que están en contra y quienes permanecen neutrales. Los pensionistas, residentes rurales y trabajadores no cualificados probablemente formen el principal grupo pro-separatista; la clase media, por lo general, mantiene las distancias, según el activista.

Las dificultados de los separatistas para reclutar gente es una de las muestras más claras de la actitud popular hacia ellos. En mayo de 2014, en el cénit de la batalla por Slavyansk, el comandante en jefe de los separatistas, Igor Girkin (Strelkov), se quejó de lo difícil que era conseguir siquiera mil voluntarios entre los 4,5 millones de vecinos del oblast de Donetsk. Incapaz de aumentar el número de hombres capaces de luchar, amplió a regañadientes el reclutamiento a las mujeres. Para apoyar a la lucha armada, nacionalistas rusos reclutaron y equiparon voluntarios, recaudando dinero a través de internet y en las estaciones de metro de las principales ciudades del país.

El apoyo a los separatistas quizá crezca si la población de la zona permanece aislada de la economía ucraniana. Zhuchkovsky, el activista bloguero, ofreció recientemente un aleccionador resumen de la situación en la RPD, donde pasa gran parte del tiempo:

"La gente sobrevive. También hay crisis en Rusia, pero la nuestra es totalmente diferente. Vivimos bajo condiciones de guerra. La gente se ve reducida a lo básico. Algo para comer y algo para resguardarse del frío. La mayoría sobrevive gracias a los ahorros. Por supuesto, algunas ramas del gobierno están en funcionamiento, pero la paga en ellas ronda los 5.000-7.000 rublos [entre 65 y 90 dólares] al mes."

Las penurias económicas y las restricciones financieras tienen el riesgo de intensificar la sensación entre los residentes del este de Ucrania de que Kiev los ha abandonado definitivamente. Esto complicará aún más la futura reintegración en una Ucrania unida. El gobierno de Kiev necesita con urgencia preparar un plan de choque a largo plazo para lidiar con este problema.

Tácticas, estrategia y fatalismo

Los líderes de la RPD y de la RPL miran con atención hacia Moscú en busca de cambios sutiles en el estado de ánimo o en los mensajes. A corto plazo, confían en que serán protegidos si Kiev ataca. Muchos creen que Putin advirtió a Poroshenko a mediados de 2015 de que la respuesta rusa al uso de la fuerza por parte de Ucrania sería devastadora: “Hasta llegar a Kiev”. Pero no conocen qué les depara el destino. “Hay una cosa que nuestros kurators no pueden explicar”, afirma uno de ellos. “Qué es lo que sucede en el Kremlin. No lo saben ni ellos mismos”.

Un analista sofisticado de la RPD considera la opacidad de sus intenciones como la prueba de que Moscú todavía no ha decidido una salida al cenagal en el este de Ucrania. La división en el Kremlin se manifiesta sobre el terreno en una falta de coordinación política y militar. Diferente facciones luchan unas con otras en el interior del Kremlin, afirma este analista. Tanto Moscú como Kiev están deseando abandonar el cenagal, pero “necesitan poder ofrecer a su gente la ilusión de la victoria”.

Que Moscú examine de manera simultánea varios posibles resultados no es nuevo en la Rusia de Putin. La improvisación es una parte inherente de su proceso político. Algunos analistas rusos, quienes en público muestran un apoyo sin fisuras a su presidente, explican que no es ni un tacticista ni un estratega, sino un fatalista que toma decisiones atrevidas pero desinformadas y que suele tomar arriesgados caminos políticos sin saber exactamente a donde conducirán.

El apoyo público al proceso de paz de Minsk mengua en Kiev. Una encuesta de finales de noviembre del año pasado indicaba que el 16% de la población veía con buenos ojos el acuerdo, cuando en mayo la cifra era del 34%. Los líderes políticos ucranianos son conscientes de que la atención internacional ha pasado de su conflicto al de Siria y creen que el consenso en la Unión Europea en torno a las sanciones terminará en el segundo semestre, aunque diplomáticos occidentales aseguran que EE UU y aliados clave no dudarán en mantenerlas.

Presiones contradictorias

La implementación completa del acuerdo de Minsk permitirá a Moscú abandonar la ratonera del este de Ucrania con parte de su dignidad intacta. Pero eso requerirá que Rusia abandone los enclaves separatistas, es decir, abandone su baza frente a Kiev con la que había conseguido ralentizar las reformas políticas y económicas en Ucrania.

Congelar el conflicto tiene sus atractivos. Los aliados de Moscú mantendrán el control y el Kremlin podrá seguir presionando al gobierno ucraniano. Una situación a medio camino entre la paz y la guerra obstaculizará las reformas en Kiev, al tiempo que beneficia a figuras corruptas allí, enriquece a los líderes rebeldes y a algunos miembros de la elite en Moscú. También pospondría asuntos espinosos, como qué hacer con los ejércitos de las repúblicas separatistas, y serviría de advertencia para otros vecinos sobre los riesgos de estrechar lazos con Occidente. Pero todo ello costaría mucho dinero a Moscú.

La UE, EE UU y sus aliados deben mantener la presión sobre Moscú para que clarifique y muestre sus intenciones. Y nunca deben olvidar que la opción militar sigue encima de la mesa de Rusia, que mantiene abierto su canal con las repúblicas y ya ha demostrado estar preparada para usar su ejército en territorio ucraniano.

La UE, en especial los Estados miembros de Alemania y Francia, junto con EE UU deben evitar la trampa de dejar que un proceso potencialmente largo de resolución del conflicto, así como diferentes interpretaciones de sus provisiones, minen el consenso vital en torno a mantener las sanciones hasta que Minsk no esté totalmente implementado. En paralelo a sus presiones sobre Moscú acerca de sus planes, los actores internacionales deben advertir a Putin de los peligros de sustituir Minsk por otra cosa y recordarle que si desea liberarse del este de Ucrania, pueden ayudarle.

Enhancing Prospects for Peace in Ukraine

EU-Russia ties are frostier than ever. In this excerpt from the Watch List 2021 – Spring Update, Crisis Group urges the EU and its member states to forge consensus with the U.S. and UK on responses to any threats, or evidence, of Russian attacks on Ukraine, and to work with the U.S. on breaking the impasse in talks.

Relations between Russia and the European Union (EU) are frostier than ever. Reasons include disagreements old and new, with Europeans concerned about issues from Moscow’s treatment of opposition activist Alexei Navalny and other dissidents, to its alleged meddling in their elections, to newly surfaced reports of Russian involvement in a 2014 explosion at a Czech munitions depot. Those reports formed the backdrop for a rash of diplomatic expulsions by Prague and other European capitals, on one hand, and Moscow on the other. But it is the continuing war between Russian-backed separatists and Ukrainian state forces in Ukraine’s eastern Donbas region that remains the sorest point of friction.

Russia raised worries of a substantial escalation in Kyiv and among Ukraine’s Western partners when it massed forces near Ukraine’s borders in March and April. While these anxieties were largely assuaged when Russia started to pull back its forces in late April, the situation as a whole remains fraught. A ceasefire Kyiv and Moscow agreed to in July 2020 has broken down. Negotiations between Kyiv and Moscow are deadlocked. Neither side is taking steps prescribed by the 2014-2015 Minsk agreements that ended the worst of the fighting and were intended to bring peace. The Normandy Format peace process that includes France, Germany, Russia and Ukraine is largely dormant, with no new summit on the horizon. Absent changes, the coming year could bring new problems and new dangers of further outbreaks of violence. The EU, for all its difficulties with Moscow, can and should work with member states and allies to mitigate the risks and seek ways to break the impasse.

To deter future threats to Ukraine and reduce tensions with Moscow, the EU and its member states should:

  • Forge consensus with the U.S. and UK about how they would respond to evidence of Russian threats to attack or actual attacks on Ukraine, focusing on what additional sanctions they would apply and under what circumstances. Options for increasing military pressure should be viewed cautiously, given that they could bring further risks of escalation.
  • For purposes of deterrence, quietly communicate agreed-upon red lines and repercussions to the Kremlin, being careful not to rely on bluffs that Moscow would be likely to call.
  • Encourage Kyiv, on one side, and Moscow and its proxies, on the other, to return to observing the July 2020 ceasefire as a prelude to renewed talks among the Normandy Format countries and the U.S.
  • Work with the Biden administration to create incentives for breaking the long-running impasse in talks, including by delineating, and communicating, a clear plan for gradual, reversible sanctions relief for Russia in response to measurable progress.
  • Develop and propose economic incentives to aid and support Kyiv’s planning for Donbas’s eventual reintegration, to include proposals for restoring social, economic and transport links between government-controlled and separatist-held Donbas.

Political Stalemates

In December 2019, as French, German, Ukrainian and Russian leaders met in Paris to hold their first Normandy Format meeting to advance the Ukrainian peace process in three years, there seemed to be cause for hope. With a new Ukrainian president, Volodymyr Zelenskyy, who had averred his commitment to peace both on the campaign trail and upon taking office, the summit might have been a first step on a new path after years of stalemate and disappointment.

A year and a half later, those hopes are foundering. The conflict parties have taken only two of the seven joint steps promised in Paris: Kyiv and the Russian-backed leadership of the self-proclaimed Donetsk and Luhansk People’s Republics in Donbas exchanged detainees in December 2019 and April 2020, and Kyiv and Moscow agreed to a ceasefire starting 27 July 2020. But other important steps – including, crucially, disengagement of forces from front lines, demining, particularly around key infrastructure facilities located on the line of separation between Ukrainian and separatist forces, and full access for the Organization for Security and Co-operation in Europe (OSCE) monitoring mission – remain outstanding.

Moreover, even the slim progress made in 2019 and 2020 has begun to unravel. By March 2021, the ceasefire, the most successful of the many reached since the war began, had collapsed. As shelling and sniper fire resumed across the line of separation, a new crisis emerged. Russian troop build-ups near Ukraine in late March and early April sparked fears of a return to large-scale combat. The Kremlin said the soldiers were conducting routine training, but the deployment of paratroopers to Crimea, which Russia annexed in 2014, and establishment of a base camp at Voronezh (a few hours’ drive from the Ukrainian border) were nonetheless unusual and, understandably, alarming for Kyiv and its Western allies. When Ukraine asked for help, European countries, the EU, U.S. and UK spoke supportively but took no overt action in response.

At the end of April, ten days after Presidents Vladimir Putin and Joe Biden discussed a possible summit in a call, Moscow announced that the troops had completed their training and would be coming home. The announcement helped assuage concerns (although leaving unclear what precisely Moscow’s motives had been), but by then relations between Russia and the West were taking new twists and turns. In mid-April, the Czech Republic made public its findings of Russian involvement in a 2014 explosion at a Czech munitions depot and announced the expulsion of eighteen Russians affiliated with Moscow’s mission in Prague. Further expulsions by both sides ensued, with other European countries also expelling dozens of Russian diplomats. At around the same time, Washington announced its own expulsions of Russian diplomats along with new sanctions in retaliation for Russia’s alleged hack of U.S. government infrastructure through software provided by the SolarWinds company. In response, on 14 May, Russia said it deemed the Czech Republic and the U.S. “unfriendly” countries, curtailing the staff of their diplomatic missions. Then on 19 May, Washington imposed sanctions on a total of thirteen Russian vessels involved in laying the Nord Stream 2 pipeline, which will bypass traditional routes for which Russia pays lucrative gas transit fees to Ukraine and pump Russian gas directly to Germany.

Yet amid the rancour there are positive signs. Even as the new U.S. sanctions were announced, when Putin and Biden’s top diplomats met in Iceland in preparation for their possible summit in June, they noted their differences but struck an optimistic tone. Moreover, the Kremlin and Kyiv were exchanging invitations for summits of their own: Zelenskyy invited his Russian counterpart to meet in Donbas and Putin countered with an invitation to Moscow – although only to discuss issues unrelated to the war. Ukraine and Russia confirmed in late May that preparations for a meeting between Putin and Zelenskyy were under way.

But for there to be any chance of progress toward resolving the Donbas conflict, itself necessary for improving relations between Moscow and the West, the parties will need to address certain core areas of disagreement relating to implementation of the Minsk agreements. Among the most contentious is a Minsk requirement that Kyiv grant local autonomy (“special status”) to the separatist-held areas and hold local elections there in exchange for Ukraine regaining control of its eastern border. Ukraine says it cannot run credible polls in these regions until it has reassumed territorial control, and indeed its parliament has prohibited elections without first regaining such control. Russia says Minsk is clear: elections and special status come first, control only afterward. Moving past this fundamental impasse will be hard, but in theory, a deal is possible. The parties might agree, for example, that the OSCE and UN will monitor the border and region as a whole while elections are held, in order to assuage Kyiv’s concerns about their integrity.

The longer the war continues, the more positions harden, and the more difficult concessions seem.

In practice, however, the longer the war continues, the more positions harden, and the more difficult concessions seem. Complicating things further, Moscow sees Donbas-related sanctions as part and parcel of a broader Western pressure campaign, with Ukraine only one component. Russia is particularly rankled by what it perceives as the EU’s interference in its domestic politics. Russian parliamentary elections scheduled for September are likely to be a source of friction alongside the dispute over Navalny, particularly if, as appears likely, the Kremlin escalates its crackdowns on independent media and opposition. European positions may also harden due to forthcoming polls in European countries – notably Germany in September – in which European leaders will likely fear Russian meddling given Moscow’s previous alleged interference. Broader tensions make it all the harder to find mutually acceptable ways forward on Donbas.

Recommendations for the EU and Its Member States

Still, with Russia reversing its troop build-up and Washington interested in a June summit with Moscow, the EU and its member states may have an opportunity to work with the U.S. and UK to develop a joint deterrence strategy and revive the peace process.

Brussels, Washington and London should coordinate a common approach to deterrence in the face of future threats or aggression in Donbas. The first step would be to reach agreement on both red lines and consequences if Russia crosses them. For these purposes, sanctions, for all their limits, remain the primary non-military tool at the West’s disposal. Existing sanctions could be augmented through steps that would curtail lending to certain Russian enterprises, cut off Russian access to the SWIFT banking network or block Russian purchases of sovereign debt on the secondary market. Moscow is likely to be particularly concerned about the possibility of U.S. secondary sanctions, through which the U.S. could block access to the U.S. financial system for third parties that engage in prohibited transactions. The secondary sanctions could have a negative impact on EU member states, however, and risk adding to transatlantic tensions over the cost to European companies of U.S. sanctions on Nord Stream 2. (On the latter front, in a nod to ties with Berlin, the Biden administration waived sanctions on the company behind the pipeline and its chief executive.) Brussels and Washington should reach as good an understanding as possible about when Europe would back U.S. sanctions of this nature.

As for whether military pressure could be useful for purposes of deterrence, the West’s somewhat muffled response to the Russian troop build-up only reinforced awareness on all sides that neither the U.S. nor European countries want to get drawn into conflict in Ukraine. The Western powers should not make bluffs that Russia could well call. They should be extremely cautious about taking or threatening measures that would increase the likelihood of confrontation – such as putting Western advisers on the front line in Ukraine. While ramping up the provision of weapons to Kyiv might be less risky, doing so is not likely to yield the kind of battlefield advantage that would change Moscow’s calculations.

Whatever combination of economic and other measures the EU, U.S. and UK agree upon, they should communicate clearly to Moscow what their red lines are and what the consequences will be for crossing them.

Whatever combination of economic and other measures the EU, U.S. and UK agree upon, they should communicate clearly to Moscow what their red lines are and what the consequences will be for crossing them. Sending the message through quiet rather than public channels may give Moscow more political room to absorb it without reacting counterproductively. To maximise the usefulness of sanctions as leverage, the Western powers should not threaten measures that they would be unwilling or unable to rescind in the event that Russia reverses course.

As the EU and its partners are developing their approach to deterrence, they should also be focusing on easing tensions on the ground and encouraging dialogue. This means getting the parties back to the table, ideally for a near-term summit among the Normandy Four and possibly the U.S. Either before or at the summit, France and Germany could press for a suite of de-escalatory measures: for example, returning to the July 2020 ceasefire; broader and freer access for OSCE ceasefire monitors; a roadmap to restoring civilian freedom of movement across the line of separation; and broader military deconfliction and resumption of prisoner exchanges.

Ideally, over the course of the summit and ensuing negotiations, the EU, U.S. and UK would also present Moscow with incentives for charting a path out of the current standoff. They could, for example – as Crisis Group has argued before – offer the Kremlin a concrete plan to exchange the lifting of specific Minsk-related sanctions (eg, against banks and companies) for specific Russian military and political concessions in Donbas (eg, compromises on the Ukrainian border, disarmament of combatants or flexibility on special status). The proposal would make clear that should Russia or its proxies renege, the sanctions will be reimposed. There is some risk in this course of action: should Russia pocket the concessions and then backslide, Brussels may find it difficult to cobble back together the consensus required for the reimposition of sanctions. But if the U.S. and its European partners are not ready to use sanctions relief to motivate incremental progress by Moscow, the combination of high demands and inflexible tools offers little hope of breaking the deadlock.

Brussels should also work with Kyiv to encourage flexible thinking along the lines suggested above about how to work through the impasse over “special status” and begin planning for the near-term reintegration of Donetsk and Luhansk. The latter point is controversial: on one hand, Zelenskyy’s team has rallied to produce a roadmap for reintegration, but on the other, they appear to increasingly favour relegating the task to a distant and speculative future. If Brussels wants to help reverse this tide, it should keep up its promises of an EU economic support package to help rehabilitate the war-torn region, as well as offer plentiful guidance on overhauling Donbas’s fossil fuel-dependent economy. As further preparation for reintegration, Brussels should also maintain pressure on Kyiv to build an independent judiciary and adopt transitional justice legislation that encourages combatants to disarm and provides a framework for the fair trial of accused war criminals on both sides.