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A member of the Ukrainian State Border Guard Service wearing a protective mask is seen at the contact line between Ukrainian troops and pro-Moscow rebels in Mayorsk, Ukraine on 17 March, 2020 REUTERS/Gleb Garanich

COVID-19 y conflicto: siete tendencias para vigilar

Mortal y perturbador como ya es, y con el terrible prospecto de empeorar y extenderse, el brote de coronavirus 2020 también podría tener efectos políticos que durarán más allá de la contención del contagio. Crisis Group identifica siete puntos de especial preocupación.

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Panorama general

La pandemia de COVID-19 presenta, sin duda, un desafío que definirá una nueva era para la salud pública y la economía global. Sus consecuencias políticas, tanto a corto como a largo plazo, han sido menos exploradas.

El brote global tiene el potencial de devastar Estados frágiles, provocar disturbios generalizados y poner a prueba los sistemas internacionales de gestión de crisis de manera severa. Sus implicaciones son especialmente graves para aquellos atrapados en medio del conflicto, ya que es probable que la enfermedad dificulte los flujos de ayuda humanitaria, limite las operaciones de paz y posponga o distraiga a las partes en conflicto sobre la continuidad de esfuerzos diplomáticos actuales o el nacimiento de otros nuevos. Líderes inescrupulosos pueden sacar provecho de la pandemia para avanzar en sus objetivos exacerbando las crisis domésticas o internacionales (al tomar medidas contra disidencias internas o intensificando conflictos con Estados rivales), asumiendo que nadie lo notará mientras el mundo se ocupa de otros temas. El COVID-19 ha alimentado la fricción geopolítica, con EE. UU. culpando a China por la enfermedad, mientras que Beijing intenta ganar amigos ofreciendo ayuda a los países afectados, exacerbando así las tensiones existentes entre las grandes potencias y complicando la cooperación en el manejo de la crisis.

Todavía no está claro cuándo y dónde golpeará más fuerte el virus, ni cómo los factores económicos, sociales y políticos pueden converger para detonar o agravar las crisis. Tampoco se puede dar por hecho que las consecuencias de la pandemia resulten ser total, o uniformemente, negativas para la paz y la seguridad. Los desastres naturales a veces han resultado en la disminución de conflictos, ya que las partes rivales han tenido que trabajar juntas, o al menos mantener la calma, para concentrarse en preservar y reconstruir sus respectivas sociedades. Ha habido algunas señales de gobiernos intentando aliviar tensiones políticas a la sombra del COVID-19, como, por ejemplo, con la oferta de asistencia humanitaria por parte de los Emiratos Árabes Unidos (EAU) y Kuwait a Irán (centro de uno de los peores brotes iniciales fuera de China). Si bien la pandemia puede empeorar algunas crisis internacionales, también puede crear oportunidades para mejorar otras.

En Crisis Group nos preocupan especialmente los lugares donde el desafío global a la salud coincide con guerras o condiciones políticas que podrían dar lugar a nuevas crisis o exacerbar las existentes.

Los próximos meses serán sumamente riesgosos, con EE. UU. y los países europeos enfocándose en el impacto interno del COVID-19, mientras que la enfermedad probablemente se propague a países pobres y afectados por la guerra. Con la excepción de Irán, en su primera fase, el COVID-19 afectó principalmente a Estados que tenían recursos para enfrentar el problema, tales como China, Corea del Sur e Italia, aunque de manera desigual y a costa de tensiones severas en sus sistemas de salud y economías. A la fecha, se han reportado menos casos en países con sistemas de salud más débiles, menor capacidad estatal o donde hay conflictos internos significativos, donde las consecuencias de un brote podrían ser abrumadoras.

Esto, sin embargo, no es un gran consuelo. Los bajos números de casos seguramente se deben a la insuficiente toma de muestras, o al periodo entre la incubación del virus y su manifestación. El número de casos confirmados está aumentando en puntos frágiles del mundo árabe y África. Si los países no logran establecer distanciamiento social u otras medidas para detener la propagación del virus, o al menos retrasarlo, se podrían presentar picos de casos como los que ahora abruman a partes de Europa, pero con una disponibilidad de servicios de atención de emergencia para salvar vidas mucho menor. Es difícil de exagerar la devastación que esto causaría. Si la enfermedad se propaga en centros urbanos densamente poblados en Estados frágiles, puede ser prácticamente imposible de controlar. La dramática desaceleración económica que ya está en curso podría dificultar los flujos comerciales y crear un grado de desempleo que causaría daños a niveles difíciles de pronosticar y contemplar. Una recesión podría tener un costo particularmente alto en Estados frágiles que presentan un mayor potencial de disturbios y conflictos.

Todos los gobiernos enfrentan decisiones difíciles sobre cómo manejar el virus. Países desde el área Schengen hasta Sudán ya han impuesto restricciones fronterizas. Muchos han establecido prohibiciones parciales o generales a reuniones públicas, o insisten en que los ciudadanos se refugien en sus hogares. Estas son medidas necesarias, pero también costosas, sobre todo teniendo en cuenta las proyecciones de que la pandemia podría continuar durante más de un año hasta que una vacuna esté disponible. El impacto económico de restringir el movimiento durante meses puede ser devastador. Levantar las restricciones prematuramente podría generar nuevos picos de infección y obligar a retomar las medidas de aislamiento, lo que agravaría aún más el impacto económico y político de la enfermedad y requeriría mayores inyecciones de liquidez y estímulo fiscal por parte de los gobiernos de todo el mundo.

Estos son problemas universales, pero ya que Crisis Group es una organización enfocada en la alerta temprana y la prevención de conflictos, nos preocupan especialmente los lugares donde el desafío global a la salud coincide con guerras o condiciones políticas (tales como instituciones débiles, tensiones sociales, falta de confianza en los líderes y rivalidades interestatales) que podrían dar lugar a nuevas crisis o exacerbar las existentes. También esperamos identificar casos en los que la enfermedad podría, con una diplomacia efectiva, ayudar a reducir tensiones. Este informe breve, el primero de una serie de publicaciones de Crisis Group sobre el COVID-19 y sus efectos en el panorama de conflictos, se basa en los aportes de nuestros analistas en todo el mundo e identifica siete tendencias a tener presentes durante la pandemia.

I. La vulnerabilidad de poblaciones afectadas por conflictos

Es probable que las poblaciones de países afectados por conflictos, ya sea aquellos en guerra o que sufren sus secuelas, sean especialmente vulnerables a los brotes de la enfermedad.[fn]Excepto donde se indique lo contrario, este informe breve se basa en observaciones de los analistas de Crisis Group entre el 1 y el 21 de marzo de 2020. Para estudios previos de conflictos, salud pública y pandemias, ver Maire A. Connolly y David L. Heymann, “Deadly Comrade: War and Infectious Diseases”, The Lancet, vol. 360 (diciembre de 2002); Paul H. Wise y Michele Barry, “Civil War and the Global Threat of Pandemics”, Daedalus, vol. 146, no. 4 (otoño de 2017); Nita Madhav, Ben Oppenheim, Mark Gallivan, Prime Mulembakani, Edward Rubin y Nathan Wolfe, “Pandemics: Risks, Impacts and Mitigation”, en D.Y. Jamieson et al. (eds.), Disease Control Priorities, vol. 9 (tercera edición) (Washington, 2017).Hide Footnote En muchos casos, la guerra o disturbios prolongados, especialmente cuando se ven agravados por la mala gestión, corrupción o sanciones extranjeras, han dejado a los sistemas nacionales de salud profundamente mal preparados para enfrentar el COVID-19.

En Libia, por ejemplo, el gobierno respaldado por la ONU en Trípoli ha prometido invertir aproximadamente $350 millones para responder a la enfermedad, pero no está claro con qué fin: el sistema de salud colapsó debido a la salida de médicos extranjeros durante la guerra.[fn]“Libya’s Tripoli government declares emergency, shuts down ports, airports”, Reuters, 14 de marzo de 2020.Hide Footnote  En Venezuela, como Crisis Group advirtió en 2016 que sucedería, el enfrentamiento entre el gobierno chavista y la oposición ha acabado con los servicios de salud. El COVID-19 puede abrumar a los hospitales que quedan en el país muy rápidamente.[fn]Informe breve de Crisis Group sobre América Latina N°35, Venezuela: al borde del precipicio, 24 de junio de 2016.Hide Footnote  En Irán, la respuesta letárgica del gobierno, agravada por el impacto de las sanciones de los EE. UU., ha resultado en una calamidad: según informes, cada hora el virus infecta a casi 50 personas y cobra entre cinco y seis vidas.[fn]“U.S. to Iran: Coronavirus won’t save you from sanctions”, Reuters, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote  En Gaza, donde el sistema de atención médica debilitado por años de bloqueo estaba mal equipado para atender a la población de alta densidad mucho antes del COVID-19, el Ministerio de Salud está luchando por reunir expertos y obtener suministros necesarios para cuando la enfermedad llegue. Parece ser una misión imposible: los proveedores médicos que prestan servicios en la región le dijeron a Crisis Group que se habían quedado sin suministros clave incluso antes de que el Ministerio anunciara dos casos de COVID el 21 de marzo.

Además de estos problemas institucionales, puede ser difícil persuadir a poblaciones que tienen poca confianza en el gobierno o en líderes políticos para que acaten las directivas de salud pública. Al analizar el brote de ébola de 2014 en Guinea, Liberia y Sierra Leona, Crisis Group señaló que “el virus se propagó inicialmente sin control no solo por la precariedad del monitoreo epidemiológico y la inadecuada capacidad y respuesta del sistema de salud, sino también porque las personas desconfiaban de lo que sus gobiernos decían o les pedían que hicieran”.[fn]Informe de Crisis Group sobre Africa N°232, The Politics Behind the Ebola Crisis, 28 de octubre de 2015.Hide Footnote  La desconfianza surgía en parte de la desinformación y los malos consejos sobre el contagio por parte de los gobiernos involucrados, pero también de las recurrentes tensiones políticas en una región marcada por la guerra en la década anterior.

En casos donde hay conflicto activo, los médicos y actores humanitarios nacionales e internacionales pueden ya tener dificultades para ayudar a las personas necesitadas. En el 2019, la Organización Mundial de la Salud (OMS) y ONG internacionales tuvieron dificultades para contener un brote de ébola en el este de la República Democrática del Congo (RDC), a pesar del apoyo de las fuerzas de paz de la ONU, ya que las violentas milicias locales bloquearon el acceso a algunas áreas afectadas. En ocasiones, incluso, los combatientes atacaron a los médicos y a las instalaciones hospitalarias. Aunque las autoridades congoleñas y la OMS aparentemente lograron poner fin al brote en los últimos meses, la enfermedad duró mucho más y cobró muchas más vidas (con un total confirmado de 2264 muertes) de lo que hubiera sido el caso en un área estable.[fn]“DRC Ebola Updates: Crisis Update – March 2020”, MSF, 9 de marzo de 2020.Hide Footnote  Los obstáculos de seguridad podrían entorpecer de igual manera la respuesta al COVID-19 en lugares donde continúan las hostilidades.

Las áreas de conflicto activo con mayor riesgo inmediato de brotes de COVID-19 pueden ser el noroeste de Siria, alrededor del enclave asediado de Idlib, y Yemen

Las áreas de conflicto activo con mayor riesgo inmediato de brotes de COVID-19 pueden ser el noroeste de Siria, alrededor del enclave asediado de Idlib, y Yemen. Ambos países ya han experimentado crisis de salud durante sus guerras civiles, con episodios de violencia impidiendo la respuesta internacional a un brote de poliomielitis en Siria en 2013-2014, y uno de cólera en Yemen a partir del 2016. Funcionarios de la ONU han advertido sobre el riesgo de que el COVID-19 infecte a la población de Idlib, donde una ofensiva de las fuerzas gubernamentales respaldada por Rusia ha atacado sistemáticamente hospitales y otras instalaciones médicas, y ha resultado en el desplazamiento de más de un millón de personas en los últimos seis meses.[fn]Ver también Evan Hill y Yousur Al-Hlou, “‘Wash our hands? Some people can’t wash their kids for a week’”, The New York Times, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote Muchas personas que huyen de los enfrentamientos duermen en los campos o debajo de los árboles, y prácticas básicas de higiene y distanciamiento social resultan imposibles debido a la falta de agua o jabón, y a los espacios reducidos. La entrega de kits de pruebas esenciales se ha retrasado por semanas. Los trabajadores humanitarios temen que un brote de la enfermedad en Idlib desborde las instalaciones médicas de la provincia y haga imposible atender a las víctimas de la guerra.

En Yemen, la guerra que empezó en 2015 ha diezmado lo que era ya un sistema de salud muy débil. Más de 24 millones de personas actualmente requieren asistencia humanitaria.[fn] Después de que las autoridades de facto en la ciudad capital de Sanaa y el gobierno internacionalmente reconocido en Adén prohibieran los vuelos internacionales para evitar la propagación del virus, los equipos de ayuda internacional redujeron su presencia al personal esencial. Un brote de COVID-19 podría abrumar rápidamente los esfuerzos de ayuda y hacer que una de las catástrofes humanitarias más graves del mundo sea aún peor.

En Idlib, Yemen y más allá, desplazados internos, solicitantes de asilo y refugiados están particularmente expuestos a posibles brotes de COVID-19, debido a condiciones de vida en su mayoría precarias y acceso limitado a atención médica. Datos publicados por el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados en 2019 sugieren que más de 70 millones de personas se encuentran en estas categorías de desplazamiento a nivel mundial, y el número probablemente ha aumentado desde entonces, en especial por los últimos eventos en Siria.[fn]“El desplazamiento global supera los 70 millones de personas y el Alto Comisionado de la ONU para los Refugiados pide más solidaridad”, Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, comunicado de prensa, 19 de junio de 2019.Hide Footnote  Cualquier camino que pudiera haber existido para la reubicación o traslado de personas desplazadas a lugares más seguros, en la práctica se encuentra ahora cerrado debido al COVID-19.

Hay una larga historia de aumento de contagios en campos de refugiados y desplazados internos, un riesgo latente nuevamente, aunque en algunas áreas los servicios médicos disponibles en los campamentos pueden ser mejores que los de las poblaciones circundantes. Funcionarios de la ONU están particularmente preocupados por el campamento de al-Hol en el noreste de Siria, hogar de más de 70 000 personas, incluidas mujeres y niños que huyeron del último enclave del Estado Islámico cuando este colapsó, entre ellos sirios, iraquíes y aproximadamente 10 000 ciudadanos de otros países. Cuando escribimos sobre el campamento en el otoño del 2019, ya era “un escenario de desastre humanitario, colmado de enfermedad: sus residentes carecían de alimentos adecuados, agua limpia, a menudo se encontraban desconectados por completo de los servicios médicos”, dejando a su población altamente vulnerable al COVID-19.[fn]Informe de Crisis Group sobre el Medio Oriente N°208, Women and Children First: Repatriating the Westerners Affiliated with ISIS, 18 de noviembre de 2019, p. 4.Hide Footnote

También son preocupantes los campamentos de refugiados rohinyá en Bangladesh, donde más de un millón de personas viven en condiciones de hacinamiento, con instalaciones de saneamiento y servicios de salud limitados al mínimo.[fn]Ver informe de Crisis Group sobre Asia N°303, A Sustainable Policy for Rohingya Refugees in Bangladesh, 27 de diciembre de 2019.Hide Footnote Una prohibición gubernamental a los servicios de internet y telefonía móvil en los campamentos limita el acceso a información preventiva vital, mientras que los altos niveles de desnutrición probablemente implican que tanto los refugiados como los residentes locales pueden ser más susceptibles a la enfermedad. En caso de que el COVID-19 llegue a los campamentos, las agencias humanitarias esperan que se propague como el fuego, lo que podría desencadenar una reacción violenta por parte de los bangladesíes que viven en las áreas circundantes y que ya de por sí están exaltados por la prolongada estadía de los refugiados.

En estos casos (al igual que las comunidades desplazadas en Irak y en otras partes del Medio Oriente, África y Asia), existe el riesgo de que los desplazados internos y los refugiados que enfrentan brotes de COVID-19 a gran escala en los campamentos donde residen intenten huir nuevamente hacia un lugar más seguro, lo que podría llevar a las poblaciones o autoridades locales a reaccionar con fuerza para contenerlas y a una potencial escalada de violencia. Es probable que los Estados, intentando detener la propagación de la enfermedad, vean con temor los nuevos flujos de refugiados. Colombia y Brasil, por ejemplo, habían adoptado un enfoque relativamente generoso con respecto a quienes huían de la crisis venezolana, pero ante la amenaza actual decidieron cerrar sus fronteras con este país. Sin embargo, la presión por escapar de la creciente pobreza y los riesgos para la salud podría obligar a un número creciente de migrantes venezolanos a usar cruces ilegales.

La emergencia del COVID-19 también podría exacerbar la crisis humanitaria en América Central vinculada en parte a las políticas de inmigración de la administración Trump, así como a los ya altos niveles de violencia en la región. Tras anunciar el cierre de su frontera sur a todo el tráfico no esencial a partir del 21 de marzo, EE. UU. puede intentar fortalecer los esfuerzos para detener la llegada de migrantes y refugiados de América Central y devolverlos a países de origen. Sin embargo, El Salvador y Guatemala suspendieron a mediados de marzo todos los vuelos entrantes de deportados centroamericanos desde EE. UU., y queda por ver si Washington puede convencerlos de que reanuden el servicio dado que ambos países han suspendido todos los demás vuelos internacionales de pasajeros.

En un momento de grave amenaza para las frágiles economías centroamericanas, los intentos para retomar los vuelos de deportación de EE. UU. y México podrían exponer a un número creciente de personas desplazadas a una recepción no grata, ya que los locales pueden temer que los recién llegados propaguen enfermedades. Es probable que muchos deportados se enfrenten a la opción de regresar a la frontera de los EE. UU., con el apoyo de las redes de tráfico, o convertirse en víctimas o cómplices de grupos criminales y pandillas de la región.

En muchos casos, el impacto del COVID-19 en los refugiados y los desplazados internos se sentirá desproporcionadamente sobre las mujeres, que a menudo forman la mayor parte de las poblaciones desplazadas en las regiones afectadas por el conflicto. El acceso de estas mujeres a servicios básicos y la capacidad de alimentar a sus familias ya son profundamente limitadas por el estigma relacionado con sus lazos (reales o presuntos) con grupos armados. Expuestas a explotación o abuso sexual, con su rehabilitación o reintegración a las comunidades como una prioridad baja para gobiernos débiles o indiferentes, las mujeres y los niños desplazados serán los primeros afectados por las crisis económicas que acompañarán la propagación de la enfermedad.

II. Perjuicio a mecanismos internacionales de gestión de crisis y resolución de conflictos

Una razón por la cual es probable que las poblaciones de refugiados y desplazados internos sean especialmente vulnerables al COVID-19 es que la enfermedad podría debilitar severamente la capacidad de las instituciones internacionales para atender áreas afectadas por el conflicto. La OMS y otros funcionarios internacionales temen que las restricciones asociadas con la enfermedad dificulten las cadenas humanitarias de suministro. Pero las agencias humanitarias no son las únicas partes del sistema multilateral bajo presión debido a la pandemia, y también es probable que obstaculice algunos esfuerzos de paz.

Las restricciones de viajes han comenzado a impactar los esfuerzos de mediación internacional. A los enviados de las Naciones Unidas que trabajan en el Medio Oriente se les ha impedido viajar hacia y dentro de la región debido al cierre de aeropuertos. Organizaciones regionales han suspendido las iniciativas diplomáticas en áreas que van desde el Cáucaso meridional hasta África occidental, mientras que el enviado del Grupo de Contacto Internacional sobre Venezuela, un grupo de Estados europeos y latinoamericanos que buscan una solución diplomática a la crisis venezolana, tuvo que cancelar un viaje ya retrasado a Caracas a principios de marzo por razones relacionadas con el COVID-19.[fn]Una delegación de diplomáticos que planeaba visitar Nagorno-Karabakh en nombre de la Organización para la Seguridad y la Cooperación canceló el viaje, mientras que líderes de África occidental que planeaban visitar Guinea para discutir un polémico referéndum también suspendieron su visita.Hide Footnote 

La enfermedad podría afectar las importantes conversaciones de paz en Afganistán concebidas como un seguimiento del acuerdo preliminar de febrero entre EE. UU. y los talibanes, al menos reduciendo el número de personas que puedan participar (aunque limitando el grupo a tomadores de decisiones reales y personal de apoyo esencial podría conducir a conversaciones más serias).[fn]En una posible señal de progreso, el Representante de los Estados Unidos para la Reconciliación de Afganistán, Zalmay Khalilzad, tuiteó el 22 de marzo que Estados Unidos y Qatar habían facilitado conversaciones técnicas sobre la liberación de prisioneros entre el gobierno afgano y los talibanes “a través de videoconferencia por Skype”.Hide Footnote 

In a possible sign of progress, U.S. Representative for Afghanistan Reconciliation Zalmay Khalilzad tweeted on 22 March that the U.S. and Qatar had facilitated technical talks on prisoner releases between the Afghan government and Taliban “via Skype video conferencing”.Hide Footnote

La enfermedad significa que los líderes internacionales, enfocados como lo están en sus dramáticos problemas internos, tienen poco tiempo, o nada, para dedicarle a conflictos o procesos de paz

En términos generales, la enfermedad significa que los líderes internacionales, enfocados como lo están en sus dramáticos problemas internos, tienen poco tiempo, o nada, para dedicarle a conflictos o procesos de paz. Funcionarios europeos dicen que los esfuerzos para asegurar un alto al fuego en Libia (una prioridad para Berlín y Bruselas en febrero) ya no reciben atención de alto nivel. Diplomáticos que trabajan para evitar un enfrentamiento letal en el norte de Yemen necesitan desesperadamente el tiempo y la energía de altos funcionarios sauditas y estadounidenses, pero informan que las reuniones con ambos se han cancelado o reducido. El presidente de Kenia, Uhuru Kenyatta, canceló una cumbre convocada para el 16 de marzo con sus homólogos de Etiopía y Somalia que tenía como objetivo calmar las crecientes tensiones entre Nairobi y Mogadiscio; los funcionarios de Kenia señalaron la necesidad de centrarse en los esfuerzos para detener la propagación potencial del virus.[fn]“Kenya’s president cancels two foreign meetings over Covid-19”, The East African, 15 de marzo de 2020.Hide Footnote  También se cancelará una cumbre entre líderes de la Unión Europea y los países del “G5 Sahel” (Burkina Faso, Chad, Malí, Mauritania y Níger), lo que supondrá un duro golpe para los esfuerzos por impulsar las operaciones antiterroristas en la región.

La enfermedad también podría afectar esfuerzos multinacionales de mantenimiento de la paz y asistencia en seguridad. A principios de marzo, la secretaría de la ONU solicitó a un grupo de nueve contribuyentes de tropas de mantenimiento de la paz, incluidos China e Italia, que suspendieran algunas o todas las rotaciones de unidades a las operaciones de cascos azules debido a preocupaciones sobre la propagación del COVID-19.[fn]Estas restricciones iniciales reflejaron las solicitudes de los países anfitriones y de tránsito (incluido Uganda, un importante centro logístico de la ONU) a la ONU para no arriesgarse a propagar la enfermedad. Correspondencia del Departamento de Apoyo Operativo de la ONU con representantes permanentes ante la ONU, 5 de marzo de 2020 (visto por Crisis Group, 9 de marzo de 2020).Hide Footnote El departamento de operaciones de la ONU ha anunciado nuevas limitacioness a las rotaciones desde entonces, lo que significa que los períodos de servicio de las fuerzas de paz se extenderán durante al menos tres meses en condiciones difíciles como la República Centroafricana y Sudán del Sur, lo que podría afectar su moral y efectividad. Es probable que se posponga una decisión del Consejo de Seguridad para establecer una nueva misión política para apoyar la transición de Sudán a un gobierno civil, debido a restricciones en la agenda del Consejo que sus miembros acordaron como parte de las medidas de contención del virus.[fn]El Consejo de Seguridad pospuso las reuniones a partir del 16 de marzo y probó las opciones de reunión virtual, aunque los diplomáticos aún se reunirán ocasionalmente para votar.Hide Footnote Si bien estas decisiones diplomáticas y operativas no tendrán un impacto inmediato en las operaciones de la ONU, una pandemia prolongada podría dificultar la búsqueda y despliegue de nuevas fuerzas y personal civil, desgastando a las misiones.

Si las organizaciones internacionales pueden tener dificultades para manejar la crisis, los medios de comunicación y las ONG también pueden tener dificultades para informar sobre conflictos y crisis debido a restricciones de viajes, y más aún cuando es probable que muchos lectores y televidentes pierdan interés (al menos temporalmente) en historias no relacionadas con el COVID-19. Algunos gobiernos autoritarios parecen estar listos para usar la crisis para limitar el acceso a los medios de comunicación. Egipto, por ejemplo, censuró a reporteros occidentales por su cobertura de la enfermedad dentro del país, eliminando las credenciales de un reportero de The Guardian, mientras que China envió de vuelta a varios de los principales corresponsales estadounidenses. Crisis Group a su vez ha tenido que limitar severamente la capacidad de nuestros analistas para viajar durante la pandemia por su propia seguridad. Como lo ilustra este informe breve, estamos decididos a mantener nuestro enfoque en los conflictos, ya sea que estén relacionados con el COVID-19 o no, y brindar la mejor cobertura posible, pero nuestro trabajo enfrentará limitaciones inevitables.

III. Riesgos para el orden social

El COVID-19 podría ejercer una gran presión sobre sociedades y sistemas políticos, creando el potencial para nuevos brotes de violencia. A corto plazo, es probable que la amenaza de enfermedad actúe como un elemento disuasorio de los disturbios sociales, ya que los manifestantes evitarán las reuniones masivas. El surgimiento del COVID-19 en China precipitó una disminución de las protestas contra Beijing en Hong Kong (aunque la incomodidad pública con elementos radicales del movimiento de protesta también pudo haber sido un factor).[fn]Helen Davidson, “Hong Kong: With coronavirus curbed, protests may return”, The Guardian, 15 de marzo de 2020.Hide Footnote También ha disminuido el número de manifestantes que salen a las calles de Argelia para protestar contra la corrupción gubernamental.[fn]“Algerians forego weekly protest amid coronavirus”, Reuters, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote La oposición rusa acogió en gran parte la medida de las autoridades, aparentemente justificada por razones de salud, de bloquear las protestas contra la decisión del presidente Vladimir Putin de modificar la constitución para extender su mandato.[fn]

“Coronavirus forces Putin critics to scale back protests before big vote”, Reuters, 20 de marzo de 2020.
 

Hide Footnote Al menos una excepción a esta precaución general ocurrió en Níger, donde manifestantes se tomaron las calles en contra de la prohibición a las protestas que el gobierno extendió invocando el COVID-19. El 15 de marzo, las fuerzas de seguridad mataron a tres civiles.

Sin embargo, la tranquilidad en las calles puede ser un fenómeno temporal y engañoso. Las consecuencias económicas y de salud pública de la pandemia pueden hacer que las relaciones entre los gobiernos y los ciudadanos sean aún más tensas, especialmente cuando los servicios de salud se quiebren; preservar el orden público podría resultar difícil cuando las fuerzas de seguridad estén sobrecargadas y las poblaciones cada vez más frustradas con la respuesta del gobierno a la enfermedad.

Ya se pueden ver los primeros signos de desorden social. En Ucrania, manifestantes atacaron buses que transportaban a evacuados ucranianos desde Wuhan, China, ante rumores de que algunos estaban contagiados.[fn]“Coronavirus: Ukraine protesters attack buses carrying China evacuees”, BBC, 21 de febrero de 2020.Hide Footnote Se han informado casos de fugas de presos en Venezuela, Brasil e Italia, con reclusos reaccionando violentamente a las nuevas restricciones asociadas con el COVID-19, mientras que en Colombia disturbios carcelarios y un intento de fuga por la supuesta falta de protección contra la enfermedad resultó en la muerte de 23 reclusos en la cárcel La Modelo el 21 de marzo. También en Colombia, se presentaron saqueos a camiones de comida que se dirigían a Venezuela, al menos en parte como protesta por los efectos económicos de la decisión tomada por Colombia y Venezuela de cerrar la frontera entre ambos países por razones de salud. Incluso precauciones razonables pueden provocar respuestas hostiles. En Perú, las autoridades han arrestado a cientos de ciudadanos por violar las reglas de cuarentena, en algunos casos con resultados violentos.

 
El catastrófico impacto económico de la enfermedad podría sembrar la semilla para la agitación a futuro

En términos más generales, el catastrófico impacto económico de la enfermedad podría sembrar la semilla para la agitación a futuro. Podría ocurrir independientemente de que los países en cuestión hayan experimentado brotes importantes de la enfermedad, aunque el peligro en aquellos que sí lo hayan sufrido será mayor. Se avecina una recesión global de alcance aún desconocido; las restricciones de transporte relacionadas con la pandemia dificultarán el comercio y el suministro de alimentos; innumerables empresas se verán obligadas a cerrar; y es probable que los niveles de desempleo se disparen.[fn]Algunos analistas financieros predicen una “recesión global severa” como resultado del brote. Se prevé que la economía de EE. UU., por citar un ejemplo, se contraiga en un 14 por ciento en el segundo trimestre de 2020. “Assessing the Fallout from the Coronavirus Pandemic”, JP Morgan, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote

Los gobiernos que tienen estrechos vínculos comerciales con China, especialmente algunos en África, están sintiendo el peso de la desaceleración derivada del brote original de Wuhan.[fn]Ver, por ejemplo, Hannah Ryder y Angela Benefo, “China’s coronavirus slowdown: Which African economies will be hit hardest?”, The Diplomat, 19 de marzo de 2020.Hide Footnote Los productores de petróleo ya están luchando con el colapso de los precios de la energía. Países como Nigeria, que tiene fuertes vínculos de importación y exportación con China y dependen de los precios del petróleo para sostener sus finanzas públicas, están sufriendo. Según los informes, Abuja ha considerado reducir los gastos en un 10 por ciento en el 2020, lo que significa que las autoridades tendrían que incumplir las promesas de aumentar el salario mínimo.[fn]“Silk roadblock: coronavirus exposes Nigeria’s reliance on China”, Reuters, 6 de marzo de 2020.Hide Footnote Tales medidas de austeridad, combinadas con otros efectos económicos del COVID-19, como la desaparición de turistas en áreas que dependen en gran medida de visitantes extranjeros, podrían conducir a crisis económicas que durarán mucho más allá de la crisis inmediata, creando el potencial de disturbios laborales prolongados e inestabilidad social.

Como señaló Crisis Group a comienzos de 2020, las agudas protestas de 2019 surgieron de un “sentimiento generalizado de injusticia económica” que podría “incendiar más ciudades este año”.[fn]Robert Malley, “10 Conflicts to Watch in 2020”, Comentario de Crisis Group, 27 de diciembre de 2019.Hide Footnote Indignación por los efectos del COVID-19, y la percepción de que los gobiernos no lo están manejando de manera adecuada, podrían desencadenar nuevas manifestaciones. El declive económico tendrá efectos aún más inmediatos en las sociedades de países de bajos ingresos. En grandes extensiones de África subsahariana, en particular, millones dependen de sus ingresos diarios para alimentar a sus familias. Un aislamiento prolongado podría generar rápidamente desesperación y agitación generalizada.

Otra razón para preocuparse es el claro potencial del COVID-19 para despertar sentimientos xenófobos, especialmente en países con grandes comunidades de inmigrantes. Al principio de la crisis, los trabajadores chinos en Kenia se enfrentaron al acoso relacionado con sospechas de que los vuelos de China Southern Airline estaban llevando el coronavirus al país. Algunos políticos occidentales, especialmente el presidente de los EE. UU., Donald Trump, han intentado avivar el resentimiento hacia Beijing con comentarios sobre el “virus chino”. Existe evidencia anecdótica de un aumento de los prejuicios hacia personas de origen chino en los EE. UU. y otros países occidentales, y un grave riesgo de que la enfermedad genere más violencia racista y en contra de los extranjeros.[fn]Ver, por ejemplo, Holly Yan, Natasha Chen y Dushyant Naresh, “What’s spreading faster than coronavirus in the U.S.? Racist assaults and ignorant attacks against Asians”, CNN, 21 de febrero de 2020.Hide Footnote

IV. Explotación política de la crisis

En este contexto de tensiones sociales, hay un amplio margen para que líderes políticos intenten sacar provecho del COVID-19, ya sea para solidificar su poder en el país o para perseguir sus intereses en el extranjero. A corto plazo, muchos gobiernos parecen confundidos por la velocidad, el alcance y el peligro del brote y, en algunos casos, la enfermedad ha infectado a las élites políticas. Un brote en la aislada capital de Brasil, Brasilia, ha enfermado a un gran número de funcionarios y políticos. En Irán, ha habido docenas de casos entre altos funcionarios y parlamentarios. En Burkina Faso, donde el gobierno ya está luchando con el colapso de la autoridad estatal en gran parte del país, una serie de casos ha afectado a los miembros del gabinete. El segundo vicepresidente del parlamento fue la primera víctima mortal registrada en África subsahariana. En tales casos, es más probable que la enfermedad debilite la capacidad de las autoridades para tomar decisiones sobre problemas de salud y otras crisis apremiantes.

Sin embargo, a medida que avanza la crisis, algunos líderes podrían ordenar medidas restrictivas que tengan sentido por estar relacionadas con la salud pública en el pico de la crisis y luego extenderlas con la esperanza de contener a la disidencia una vez que la enfermedad disminuya. Dichas medidas podrían incluir prohibiciones indefinidas a reuniones públicas masivas (que muchos gobiernos ya han instituido para detener la propagación del COVID-19 en sus comunidades) para evitar protestas públicas. Aquí nuevamente hay precedentes de la crisis del Ébola en África occidental: grupos locales de la sociedad civil y partidos de oposición afirman que las autoridades prohibieron las reuniones por más tiempo del necesario como una forma de reprimir protestas legítimas.[fn]Informe de Crisis Group, The Politics Behind the Ebola Crisis, op. cit., p. 25.Hide Footnote Un presagio de lo que está por venir se puede haber dado en Hungría, donde el primer ministro Viktor Orban solicitó al Parlamento el 21 de marzo que extienda indefinidamente el estado de emergencia que establece penas de prisión de cinco años para aquellos que difundan información falsa u obstruyan la respuesta a la crisis del Estado.[fn]“Hungary govt seeks to extend special powers amid coronavirus crisis”, Reuters, 21 de marzo de 2020.Hide Footnote

“Hungary govt seeks to extend special powers amid coronavirus crisis”, Reuters, 21 March 2020.Hide Footnote

Hay un amplio margen para que líderes políticos intenten sacar provecho del COVID-19

Elecciones programadas para el primer semestre del 2020, y tal vez después en el año, también podrían posponerse; en estos casos la justificación inmediata de la salud pública puede ser válida también, pero la tentación de usar el virus como un pretexto para mayores demoras y restricciones al ejercicio político está latente. De hecho, es probable que haya razones prácticas válidas para retrasar las elecciones en tales casos. Además de complicar la organización interna, la pandemia obstruirá el despliegue de apoyo electoral internacional y, donde esté planeado, misiones de observación. Aun así, es probable que los partidos de oposición sospechen de irregularidades, especialmente en países donde la confianza política es baja, ha habido una inestabilidad reciente, el gobierno goza de dudosa legitimidad o tiene un historial de manipulación de calendarios electorales.

De nuevo, ya hay ejemplos. La presidenta interina de Bolivia, Jeanine Áñez, anunció el 21 de marzo que las elecciones presidenciales planeadas para el 3 de mayo para elegir un reemplazo definitivo para Evo Morales (a quien el ejército expulsó después de unas elecciones polémicas en 2019), se retrasarían para una fecha no especificada en el futuro. En Sri Lanka, una decisión de la Comisión Electoral de posponer las elecciones parlamentarias por razones de salud pública podría otorgarle al presidente Gotabaya Rajapaksa (un nacionalista radical asociado con abusos a derechos humanos dirigidos a minorías y detractores políticos), poderes extendidos. Aunque Rajapaksa inicialmente quería que las elecciones siguieran adelante (lo que refleja sus expectativas de una abrumadora victoria), si se niega a revocar el Parlamento mientras las elecciones permanecen suspendidas, la extensión y la legalidad de su gobierno interino pueden generar controversia.

Algunos líderes también pueden ver al COVID-19 como un escudo para embarcarse en aventuras desestabilizadoras en el extranjero, ya sea para desviar el descontento interno o porque sienten que enfrentarán poco rechazo en medio de la crisis de salud global. Todavía no ha surgido tal caso, y existe el riesgo de que los analistas ahora atribuyan distintas crisis al COVID-19, las cuales se podrían explicar mejor por otros factores. En un momento en que la pandemia está distrayendo a las principales potencias y organizaciones multilaterales, algunos líderes pueden intentar afianzarse de maneras que en otro momento considerarían demasiado arriesgadas. Una serie de ataques contra objetivos estadounidenses por parte de las milicias chiítas respaldadas por Irán en Irak bien puede ser parte de un esfuerzo preexistente de Teherán para expulsar a EE. UU. del Medio Oriente. Pero con el liderazgo de Irán bajo una enorme presión interna, el impacto del coronavirus también podría afectar su cálculo. Como hemos afirmado, “sintiéndose asediado y sin una obvia salida diplomática, Irán podría concluir que solo una confrontación con EE. UU. podría cambiar su trayectoria hacia una dirección muy peligrosa”.[fn]Robert Malley y Ali Vaez, “The coronavirus is a diplomatic opportunity for the United States and Iran”, Foreign Policy, 17 de marzo de 2020.Hide Footnote

Del mismo modo, la crisis puede crear oportunidades para que grupos yihadistas desplieguen nuevas ofensivas contra gobiernos debilitados en África y el Medio Oriente. Hasta la fecha, ni ISIS ni ninguna de las diversas ramas de al-Qaeda ha dado signos de una visión estratégica clara en relación con la pandemia (aunque ISIS ha distribuido guías de salud a sus militantes sobre cómo hacer frente a la enfermedad basadas en dichos del profeta Mahoma).[fn]“ISIS tells terrorists to steer clear of coronavirus-stricken Europe”, Politico, 15 de marzo de 2020.Hide Footnote Sin embargo, como Crisis Group ha expuesto anteriormente, las fuerzas yihadistas tienden a “explotar el desorden”, ganando territorio y adherentes donde ya existen conflictos o los Estados débiles enfrentan agitación social.[fn]Informe especial de Crisis Group N°1, Exploiting Disorder: Al-Qaeda and the Islamic State, 14 de marzo de 2016.Hide Footnote ISIS, por ejemplo, utilizó el caos posterior al 2011 en Siria para obtener un nivel de poder que de otro modo hubiera sido imposible. Es posible que la agitación social y política pueda crear oportunidades similares para los actores yihadistas a medida que avanza la crisis. Por el contrario, esos grupos, como al-Shabaab en Somalia, que controlan franjas significativas de territorio podrían, al igual que los gobiernos, enfrentar un aumento del descontento popular si no logran contener el COVID-19.[fn]El desempeño de Al-Shabaab en el manejo de las hambrunas en 2011 y 2017 (exacerbadas tanto por el conflicto como por las restricciones del grupo a la ayuda), plantea dudas sobre cómo podría manejar la pandemia actual. Ver informe breve de Crisis Group sobre África N°125, Instruments of Pain (III): Conflict and Famine in Somalia, 9 de mayo de 2017.Hide Footnote

V. ¿Un punto de inflexión en las principales relaciones de poder?

Los posibles efectos del COVID-19 en algunos territorios problemáticos aumentan por el hecho de que el sistema global ya estaba en medio de una realineación.[fn]Malley, “10 Conflicts to Watch in 2020,” op. cit.Hide Footnote El momento actual, por lo tanto, se diferencia de otras crisis internacionales aun relativamente recientes. Cuando el colapso financiero provocó una recesión económica mundial en el 2008, EE. UU. aún tenía suficiente influencia para dar forma a la respuesta internacional a través del G20, aunque Washington tomó la precaución de involucrar a Beijing en el proceso. En el 2014, EE. UU. se hizo cargo de una respuesta multilateral tardía a la crisis del ébola en África occidental con la ayuda de diversos países desde el Reino Unido y Francia hasta China y Cuba.[fn]Ver Ted Piccone, “Ebola could bring U.S. and Cuba together”, The Brookings Institution, 31 de octubre de 2014.Hide Footnote Hoy, EE. UU., cuya influencia internacional ya se había debilitado considerablemente, ha dado a su vez una respuesta interna inadecuada al COVID-19, no ha logrado consenso con otras naciones y ha provocado resentimiento internacional. El presidente Donald Trump no solo insistió en los orígenes chinos de la enfermedad, sino que también criticó a la UE por su contención desacertada.

China, en contraste, después de tener que afrontar las consecuencias del brote inicial, su decisión temprana y costosa de limitar la información, su propia respuesta desigual, y haber intentado en ocasiones culpar a los EE. UU. mediante una campaña de desinformación irresponsable, ahora encuentra en la crisis de salud una oportunidad para ganar influencia sobre otros Estados a través de gestos humanitarios.[fn]Ver Conor Finnegan, “False claims about origins of the coronavirus cause spat between the U.S., China”, ABC, 13 de marzo de 2020. Algunos diplomáticos chinos parecen incómodos con las insinuaciones de Beijing de que el COVID-19 vino de los EE. UU., ver “Spat between Chinese diplomats shows internal split over Trump”, Bloomberg, 23 de marzo de 2020.Hide Footnote China ha acelerado su maquinaria diplomática para posicionarse como líder de la respuesta internacional a posibles brotes generalizados de COVID-19 en el continente africano.[fn]

Por ejemplo, ver Laura Zhou, “Will China’s support for nations fighting Covid-19 improve its global image?”, South China Morning Post, 22 de marzo de 2020.
 

Hide Footnote El 16 de marzo, el multimillonario chino Jack Ma anunció que su fundación entregaría 20 000 kits de prueba, 100 000 máscaras y mil unidades de equipos de protección a cada uno de los 54 países del continente. Dijo que canalizaría las donaciones a través de Etiopía, con el primer ministro Abiy Ahmed, ganador del Premio Nobel de la Paz de 2019, coordinando su distribución.[fn]“As virus spreads, Africa gets supplies from China’s Jack Ma”, Associated Press, 22 de marzo de 2020.Hide Footnote El 19 de marzo, Beijing reforzó aún más su diplomacia al respecto, anunciando planes para construir un centro africano para la investigación, prevención y control de enfermedades en Nairobi.[fn]“Kenya to host Sh8 billion Africa disease control centre”, The Standard, 19 de marzo de 2020.Hide Footnote Beijing también ha ofrecido asistencia a los miembros de la UE, desviando las críticas de Europa a su manejo inicial del contagio en Wuhan.[fn]“China steps up support for European countries hardest hit by coronavirus”, South China Morning Post, 18 de marzo de 2020. Sobre los efectos de la ayuda china en la percepción europeas, ver Steven Erlanger, “In this crisis, U.S. sheds its role as global leader”, The New York Times, 22 de marzo 2020.Hide Footnote

“China steps up support for European countries hardest hit by coronavirus”, South China Morning Post, 18 March 2020. On the effects of Chinese aid on European perceptions, see Steven Erlanger, “In this crisis, U.S. sheds its role as global leader”, The New York Times, 22 March 2020.Hide Footnote

A pesar del llamado a la unidad de la OMS, la pandemia está adquiriendo un tono geopolítico divisivo

En general, a pesar del llamado a la unidad de la OMS, la pandemia está adquiriendo un tono geopolítico divisivo. Algunos líderes la han enmarcado muy claramente en estos términos. El presidente serbio Aleksander Vučić, por ejemplo, declaró que (sin ningún apoyo real de la UE) “todas mis esperanzas personales se centran en China y su presidente”.[fn]Julija Simic, “Serbia turns to China due to ‘lack of EU solidarity’ on coronavirus”, Euractiv, 18 de marzo de 2020.Hide Footnote Si bien Riad, que actualmente preside el G20, ha convocado una “cumbre virtual” de líderes (similar a la que ya tuvo el G7), la crisis podría aumentar las tensiones entre Washington, Beijing y otras potencias. Expertos de la UE han advertido que Rusia está difundiendo desinformación sobre el COVID-19 en países occidentales.[fn]“Russia deploying coronavirus disinformation to sow panic in West, EU document says”, Reuters, 18 de marzo de 2020.Hide Footnote Tomar partido entre las grandes potencias para aprovechar el desorden general no solo podría complicar la cooperación técnica contra el COVID-19, sino también dificultar acuerdos entre las potencias sobre cómo manejar las disputas políticas que este crea o exacerba.

En términos más amplios, es probable que el coronavirus y cómo se afronte tengan una profunda influencia en la forma que tome el orden multilateral que surgirá después de este. Es muy temprano para evaluar esas implicaciones. Por ahora, uno puede distinguir dos narrativas opuestas que toman fuerza: una en la que la lección es que los países deberían unirse para afrontar mejor el COVID-19, y otra en la que los países deben mantenerse separados para protegerse mejor de éste.[fn]Yuval Noah Harari calls this the choice between “nationalist isolation and global solidarity”. “The world after coronavirus”, Financial Times, 20 de marzo de 2020.Hide Footnote La crisis también representa una prueba de fuego para las posturas opuestas de los Estados liberales y aquellos que no lo son, sobre cómo manejar adecuadamente la extrema tensión social actual. A medida que la pandemia se desarrolle, pondrá a prueba no solo las capacidades operativas de organizaciones como la ONU y la OMS, sino también presupuestos básicos sobre los valores y políticas que las sustentan.

VI. Oportunidades para aprovechar

Si bien hay muchas señales de alerta asociadas al COVID-19, también hay destellos de esperanza. La magnitud del brote genera espacios para gestos humanitarios entre rivales. Los Emiratos Árabes Unidos, por ejemplo, transportaron más de 30 toneladas de ayuda humanitaria a Irán para enfrentar la enfermedad (Bahréin, por el contrario, aprovechó la oportunidad para acusar a la República Islámica de “agresión biológica”).[fn]

Nafisa Eltahir y Lisa Barrington, “Bahrain accuses Iran of ‘biological aggression’, Gulf states try to curb coronavirus”, Reuters, 12 de marzo de 2020.
 

Hide Footnote Estados con relaciones más estrechas con Irán, incluidos Kuwait y Qatar, también han ofrecido asistencia. El presidente Trump le escribió al líder de Corea del Norte, Kim Jong-un, expresando su voluntad de ayudar a Pyongyang a enfrentar la enfermedad, lo cual resultó en un mensaje de agradecimiento en respuesta.[fn]Choe Sang-Hun, “Trump writes to Kim Jong-un offering help in virus fight, North Korea says”, The New York Times, 21 de marzo de 2020.Hide Footnote A pesar de cerrar su frontera con Venezuela, el gobierno colombiano también ha tenido su primer contacto oficial con Caracas en más de un año, bajo auspicios de una teleconferencia mediada por la Organización Panamericana de la Salud, con el fin de discutir una respuesta de atención médica conjunta en las zonas fronterizas. Políticos antichavistas también han tomado medidas tentativas para trabajar con sus rivales con el fin de abordar la crisis, como ocurrió en el estado fronterizo de Táchira.

Otros dos ejemplos: en el Cáucaso, EE. UU. envió sus primeros auxilios a la región georgiana secesionista de Abjasia en más de una década para ayudar a contrarrestar el COVID-19, a pesar de que las autoridades de Abjasia están coordinando con Moscú en lugar de Tiflis las medidas contra la enfermedad. En Filipinas, el combativo presidente Rodrigo Duterte anunció un alto al fuego unilateral de un mes en su ofensiva contra rebeldes comunistas, con el fin de darle tiempo a las fuerzas gubernamentales para centrarse en la pandemia.[fn]“Duterte asks NPA for ceasefire during coronavirus lockdown”, Rappler.com, 17 de marzo de 2020.Hide Footnote

A medida que la devastación se extienda y las economías se reduzcan, pueden aumentar las presiones sobre los gobiernos y la oposición en situaciones polarizadas para encontrar un camino común

Estos son pasos positivos relativamente pequeños. Pero a medida que la devastación se extienda y las economías se reduzcan, pueden aumentar las presiones sobre los gobiernos y la oposición en situaciones polarizadas para encontrar un camino común si esa es una condición para la estabilidad y para recibir asistencia internacional. Las encuestas académicas muestran que las partes en conflicto frecuentemente responden a los desastres naturales con acuerdos para reducir la violencia. Una dinámica similar puede aplicar en algunos conflictos frente al COVID-19, aunque la escala de la crisis, y su impacto emergente en la diplomacia internacional, podría dificultar el apoyo de mediadores externos y organizaciones multilaterales a los esfuerzos de consolidación de la paz.[fn]See Joakim Kreutz, “From Tremors to Talks: Do Natural Disasters Produce Ripe Moments for Resolving Separatist Conflicts?”, International Interactions, vol. 8, no. 4 (2012).Hide Footnote

A principios de este mes, Crisis Group presionó a EE. UU. e Irán para aprovechar la coyuntura y llegar a un entendimiento mutuamente benéfico: Teherán liberaría a todos sus detenidos con doble nacionalidad o extranjeros (que enfrentan riesgos reales ante la enfermedad en las cárceles iraníes) mientras Washington relajaría sus sanciones (que exacerban la angustiosa situación humanitaria que enfrenta Irán como resultado de su propia mala gestión de la crisis del COVID-19).[fn]Malley y Vaez, “The coronavirus is a diplomatic opportunity for the United States and Iran”, op. cit.Hide Footnote Desde entonces, Teherán ha hecho concesiones en el tema de los prisioneros, intercambiando a un detenido francés por un iraní retenido en Francia y permitiendo que un prisionero británico-iraní salga de la cárcel temporalmente. Si bien EE. UU. ha dicho que enviaría asistencia humanitaria a Irán, la cúpula de la República Islámica rechazó de inmediato la oferta como engañosa, señalando que las sanciones de EE.UU. continúan vigentes. El líder supremo ayatolá Ali Khamenei ha citado teorías de conspiración que culpan a los EE. UU. de la enfermedad.[fn]Jon Gambrell, “Iran leader refuses U.S. help to fight COVID-19, citing conspiracy theory”, Associated Press, 22 de marzo de 2020.Hide Footnote

Jon Gambrell, “Iran leader refuses U.S. help to fight COVID-19, citing conspiracy theory”, Associated Press, 22 March 2020.Hide Footnote

VII. Posibles medidas de mitigación de la crisis

En el futuro, los gobiernos tendrán que decidir si apoyarán enfoques más cooperativos para manejar la crisis, no solo en términos de salud pública global sino también como un desafío político y de seguridad. Todos los líderes tienen presión para concentrarse e invertir dinero y capital político en prioridades nacionales, y en particular para ignorar riesgos de conflicto en Estados frágiles que pueden parecer difíciles de resolver, o simplemente no lo suficientemente importantes como para preocuparse. Pero habrá un día después, y si el periodo a venir no se trata con prudencia, podría estar marcado por grandes dificultades en áreas actualmente en conflicto, la erupción de nuevas violencias y un sistema multilateral mucho más frágil. Además de seguir de cerca las tendencias negativas y positivas mencionadas anteriormente, Crisis Group también estará pendiente de si los Estados y las instituciones multilaterales toman medidas preventivas y de mitigación para limitar el impacto de la pandemia en la paz y la seguridad.

En este espíritu, y para mitigar la posibilidad de que el COVID-19 genere una nueva crisis de seguridad, los gobiernos que tengan como objetivo limitar el impacto de la pandemia podrían considerar los siguientes pasos:

  • Seguir las evaluaciones de necesidad de la ONU, el Comité Internacional de la Cruz Roja y otras agencias relevantes, e inyectar fondos esenciales relacionados con el COVID-19 al apoyo humanitario, especialmente para refugiados y desplazados internos, teniendo en cuenta los riesgos desproporcionados para las mujeres desplazadas;                                                                                                                                                                                                                                                                                       
  • Trabajar con la ONU, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial (quienes ya han comenzado a movilizar fondos para abordar las fallas del sistema de salud y las perturbaciones económicas a raíz del COVID-19), para evaluar las agitaciones sociales y políticas que pueden surgir de la pandemia en Estados débiles y ofrecer ayuda financiera y alivio de la deuda a los gobiernos;                                                                                                                                                                                                        
  • Ofrecer levantar temporalmente las sanciones a aquellos Estados afectados por el COVID-19, sea a través de marcos multilaterales como la UE o la ONU, o mediante la suspensión de sanciones unilaterales, según corresponda, por razones humanitarias, y eliminar cualquier obstáculo para la entrega de ayudas humanitarias;                           
  • Intentar mantener vivos los procesos de paz y los esfuerzos de prevención de conflictos trabajando con enviados de la ONU y otros mediadores para, por ejemplo, mantener comunicaciones electrónicas seguras con las partes en conflicto;                                                                                                                                                            
  • Cuando las autoridades retrasen elecciones u otras votaciones por razones legítimas relacionadas con el COVID-19, ofrecer apoyo externo (como declaraciones de asistencia electoral adicional una vez que la enfermedad se reduzca o diplomacia silenciosa entre las partes), para asegurarle a los ciudadanos que llegado el momento habrá elecciones;                                                                                                                                                                                                                                                       
  • Donde sea posible, establecer o fortalecer canales diplomáticos entre Estados y actores no estatales más afectados por la crisis para comunicarse sobre posibles riesgos de escalada en regiones tensas;                                                                                                                                                                                                                                      
  • Invertir en esfuerzos dirigidos por la OMS, medios independientes, organizaciones no gubernamentales y de la sociedad civil para difundir noticias imparciales sobre el COVID-19 en Estados débiles para contrarrestar rumores y manipulación política de la crisis, así como para mantener un foco sobre los conflictos que requieren ayuda internacional.

La pandemia del COVID-19 amenaza con ser larga y agotadora. Complejizará la diplomacia, y especialmente la diplomacia de crisis. Pero es crucial mantener intactos los canales de comunicación, y un espíritu de cooperación, en un período en que el sistema internacional parece estar tan listo como siempre a fragmentarse.

Nueva York/Bruselas, 24 de marzo de 2020

A man reads a newspaper with a headline on Sri Lanka's dissolution of parliament in Colombo on 3 March 2020. LAKRUWAN WANNIARACHCHI / AFP
Commentary / Asia

Sri Lanka’s Other COVID-19 Crisis: Is Parliamentary Democracy at Risk?

President Gotabaya Rajapaksa’s government appears headed for a constitutional crisis that could lastingly damage Sri Lanka’s political institutions and aggravate conflict risks. Firm and concerted action by the country’s international partners could help break the impasse, which comes amid rising authoritarianism and anti-Muslim propaganda.

The Sri Lankan government has declared its intention to rule without parliamentary oversight for the first time in the country’s modern history, potentially sparking a serious constitutional crisis. Elected in November and without a majority in parliament, President Gotabaya Rajapaksa seized his earliest opportunity to dissolve the legislature on 2 March and schedule a general election for 25 April. As the COVID-19 emergency grew serious in late March, the National Elections Commission (NEC) delayed the vote indefinitely. With the constitution stating that parliament can remain dissolved for only three months pending fresh elections, Sri Lanka will head into dangerously uncharted territory unless the president or courts take decisive action before the deadline expires on 2 June.

Serious legal anomalies quickly emerged as the government took steps to respond to the pandemic in parliament’s absence. For instance, curfews used to enforce “social distancing” are of questionable legal validity without parliamentary approval. In addition, several ad hoc emergency task forces appointed by the president (two of which are headed by his unelected brother Basil Rajapaksa and a third by the army commander) have largely ignored existing legislation for handling disasters.

The COVID-19 crisis has also seen the military granted a larger policy role than ever before.

More importantly, the process of setting a new election date is in constitutional and practical disarray. Although the constitution is clear about the three-month limit, the NEC decided to postpone the vote until the virus is safely controlled, meaning that the 2 June deadline would have passed. Foreseeing the constitutional dilemma ahead, the NEC had first asked the president to consult the Supreme Court for its opinion on how to proceed, but Rajapaksa refused.

Under pressure from the government to hold the election as soon as possible, the NEC chose 20 June as the new date, ignoring arguments that conditions were still not safe enough for a free and fair election with full campaigning. On 20 May, lawyers for the NEC told the Supreme Court that the election could not be held on the proposed date and that preparations for the vote would require nine to eleven weeks after health officials declare that conditions are safe. The earliest possible election date would thus fall in late July or early August.

A separate legal problem emerged at the end of April, when the government exceeded the debt ceiling established by the temporary budget that parliament approved in October last year. With the expiration of the temporary budget’s validity on 30 April, and no parliament in place to vote on a new budget, the government now has no constitutional power to borrow additional funds and, according to some legal analysts, no authority to spend any, either. Based on publicly available information, the government appears to have little if any money remaining in its treasury, making new borrowing essential.  

Given the impossibility of installing a new parliament by 2 June, the easiest way to avoid a constitutional crisis would be for the president to use his powers to recall the previous parliament before the three-month time limit is reached. In such a scenario, Rajapaksa would be able to dissolve the parliament again, ideally once it had approved a short-term budget and the health situation allowed elections to be conducted safely. Since the currently dissolved parliament’s full term would not expire until 1 September, taking into account the three-month rule, an election could take place as late as the end of November.

Despite the constitution clearly saying otherwise, Rajapaksa has repeatedly claimed that he has no power to reconvene parliament and characterised the violation of the constitution’s three-month time limit as unavoidable. As for the debt situation, the president’s office has offered no clear or sound defence of its legal authority to borrow, relying on the unprecedented legal anomaly of a short-term budget prepared by the Finance Ministry after the parliament’s dissolution in March.

Sri Lanka’s Democratic Institutions Already under Pressure

The risks inherent to extra-constitutional rule are made sharper not only by Sri Lanka’s ongoing health crisis – which has precipitated two months of damaging lockdowns across the island – and the economic downturn that will likely accompany it, but also by the aggressively Sinhala nationalist, family-centred and authoritarian style of rule established during Gotabaya Rajapaksa’s first six months in office.

Since his election in November 2019, President Rajapaksa – whose brother, Mahinda, is prime minister and whose other brothers are in key positions – has given retired and active military officials an unprecedented role in governance. Some are credibly alleged to have overseen serious human rights violations during the final years of the country’s civil war (1983-2009), when Gotabaya was defence secretary and Mahinda was president. The Ministry of Defence has taken over a number of key civilian agencies and, at latest count, eighteen generals – most but not all retired – head or hold senior positions in civilian departments. A significant number of them are members of the same Gajaba army regiment in which Gotabaya served during the 1980s. The COVID-19 crisis has also seen the military granted a larger policy role than ever before, with the army commander heading the national coronavirus task force and military personnel in charge of many aspects of disease control.

The new government has also taken direct political control of the police department and actively reversed previous tentative steps toward accountability for grave crimes committed by government forces during the civil war. Within days of taking office, the president ordered a shake-up of the police Criminal Investigation Department, demoting or transferring officers in charge of high-profile investigations of political crimes committed when his brother Mahinda was in power between 2005 and 2015, and reappointing or promoting police and military intelligence personnel detained on suspicion of involvement in murders and abductions. Even as previous criminal investigations are now officially reclassified as “political victimisation” – despite significant evidence of wrongdoing presented to courts – police have arrested or questioned opposition politicians on grounds that appear politically motivated. The authorities have also targeted Muslim activists: notably, they have detained a prominent Muslim lawyer, Hejaaz Hizbullah, on terrorism charges without presenting him in court or allowing him private access to his lawyer, thus flouting even the minimal safeguards of the draconian Prevention of Terrorism Act.

The government policy of mandating cremations for coronavirus victims (…) has angered and frightened Muslims.

The government’s authoritarian tendencies and increasingly bold disregard for the rule of law come at a time when its COVID-19 policies have taken already simmering religious tensions to dangerous heights. The government policy of mandating cremations for coronavirus victims – without medical justification and in the face of appeals by the UN and Muslim leaders inside and outside Sri Lanka to respect Muslim religious practices – has angered and frightened Muslims. Fearful of being hospitalised and forcibly cremated should they die, many are reportedly determined not to report their symptoms in case of illness. With pro-government media giving disproportionate attention to infections in Muslim neighbourhoods, and social media and online news sources full of disinformation blaming Muslims for deliberately spreading the disease, Sri Lanka’s Muslim minority is increasingly feeling under siege.

In parallel, President Rajapaksa has been actively – and successfully – cultivating the Buddhist clergy, resulting in the most senior of Sri Lanka’s Buddhist monks in late April publicly endorsing his refusal to reconvene parliament. Moves to establish a military-led task force to “protect” allegedly threatened Buddhist heritage sites in the eastern province – where state support for Sinhala settlers in the 1950s-1970s helped spark the civil war and tensions over land remain high – further indicate the deepening interpenetration of civil, military and Buddhist authorities.

The Partisan Divide over the Constitutional Impasse

On 27 April, the parliamentary opposition called on the president to reconvene the dissolved assembly. Citing the need to “work together for the common good … amid an unprecedented crisis”, it publicly committed to support government policies to fight COVID-19, to pass the needed legislation to regularise curfews and other executive health regulations since March, and to approve new government funding and an increase in the debt ceiling. The president and his top officials rejected the offer, dismissing it as part of a “narrow political agenda” designed to avoid an early election the opposition is almost certain to lose. The main opposition United National Party, already unpopular following its 2015-2019 term in government, split in two following President Rajapaksa’s decisive victory over its candidate in November 2019. 

The president and ruling family are both eager to hold an election while their popularity is high, and before voters feel the worst impact of the looming economic crisis, but they are also determined to rule without parliament in the meantime. Ministers and government supporters buttress their refusal to allow the assembly to reconvene with the populist claim that the president, elected last year by a wide margin, has a stronger democratic mandate than the legislators, who were elected in January 2015.

But what is most striking about the impending crisis is how unnecessary it is. Not only are there clear constitutional provisions for handling the situation, but even from the vantage point of a government’s normal political interests the president’s Sri Lanka Podujana Peramuna party is almost guaranteed a large victory whenever the election takes place. With the opposition in disarray, the media overwhelmingly supportive of the government, and the president as popular as ever thanks to the government’s success so far in containing COVID-19 (only ten recorded deaths from just over 1,000 confirmed cases), the Rajapaksa government appears invincible.

In this context, its apparent refusal to accept the modest constraints of parliamentary oversight seems to confirm widespread fears of an executive determined to rule without meaningful checks on its power. Rajapaksa and his entourage have made clear since his election last year that one of their top priorities is to significantly strengthen presidential powers, which they argue were dangerously weakened by the 19th amendment to the constitution, adopted almost unanimously by parliament in April 2015. To amend the constitution, the government will need a two-thirds majority in parliament – hard to achieve due to the proportional nature of Sri Lanka’s voting system. But with the president’s popularity at an all-time high, his party calculates that the sooner the election is held the greater chance it has of reaching the target.

Is There a Judicial Solution to the Crisis?

With the clock ticking toward a constitutional crisis, opposition parties and civil society activists have turned to the Supreme Court. On 18 May, the court began hearing arguments in seven separate “fundamental rights” petitions calling for the parliament’s immediate reconvening and challenging the legality of the administration’s continued spending and borrowing. A number of petitioners argue that once it became clear the pandemic would make it impossible to have an election within the stipulated three months, the president’s original declaration dissolving parliament was automatically rendered null and void. According to this interpretation of the constitution, any election held after 2 June would be illegal unless parliament is first recalled and the constitutional clock reset. Lawyers for the president and his party, on the other hand, are trying to convince the court to dismiss the petitions on procedural grounds, accusing the petitioners of waiting too long to file the case and acting in bad faith, trying to avoid elections they would likely lose.

Assuming that the court decides to make a judgment on the case’s merits, the simplest scenario from a constitutional perspective would be for the judges to determine that, in light of the inability to hold the election within the allotted three months, parliament automatically comes back to life. Constitutional regularity would be restored, and the president would retain the authority to dissolve the assembly as soon as it had approved a short-term budget and done other legal housekeeping. Independence of the judiciary apart, such a verdict would, however, require significant courage from the court given the furious reaction it would likely provoke from the president. In a worst-case scenario, Rajapaksa, who is widely feared and can count on the military’s backing, could simply reject the ruling. That would mark a dangerous break from Sri Lankan political tradition: even through forty years of insurgencies, civil war, emergency rule, grave human rights abuses and numerous abuses of executive power, no government has directly defied the Supreme Court or ruled without parliament.

Also dangerous – but perhaps less likely to spark open political conflict – would be for the court to endorse some version of the “doctrine of necessity” promoted by the president’s supporters and sanction an indefinite period of exclusive executive rule in advance of a general election. Such a ruling would set a precedent in opening up legal space for executive power with no parliamentary oversight. A third, perhaps safer option for the court would be to try to split the difference, accepting on as-yet-unknown bases the legality of the president ruling without parliament, but limiting this arrangement to a specified period. With the elections commission now indicating that the earliest possible date for a vote would be late July, even this “compromise” would create a two-month gap in constitutional rule.

Finally, the slow pace of hearings suggests that the court may choose another route entirely. Despite the urgency, the judges have already spent more than a week on the preliminary step of deciding whether the petitions have strong enough grounds for the court to hear arguments leading to a judgment. It appears increasingly likely that the 2 June deadline will pass without a court ruling, leaving a constitutional breach as a fait accompli the court could have great difficulty repairing.

Any scenario that sees an election held without parliament first having been recalled and government spending and borrowing authority regularised would almost certainly provoke claims of illegitimacy, even if it had the court’s sanction. Critics would be especially vocal if the elections were held at a time when virus-related health restrictions limited the ability to campaign freely. Although immediate violent resistance is unlikely, the longer-term damage from forcing through an election on unconstitutional terms and in unsafe conditions could be considerable. Sri Lanka has suffered its worst periods of political violence precisely when the door to change through elections and non-violent protest has appeared closed – whether for Tamil youth in the 1970s or Sinhalese youth in the 1980s. It is essential to avoid the door closing again.

How External Actors Can Support Sri Lanka’s Parliamentary Traditions

The current political impasse has deep roots that are not easily amenable to outside influence, and the Rajapaksa government is particularly resistant to international advice or pressure. Among other indicators of this resistance, the government announced in February it was withdrawing co-sponsorship of the UN Human Rights Council resolution agreed to in 2015 and rejecting key elements of the UN-backed package of transitional justice measures designed to address the civil war’s legacy, saying they were a betrayal of the nation’s “war heroes”. The government has also rebuffed multiple requests from UN officials and from the Organisation of Islamic Cooperation and its member states to change its mandatory COVID-19 cremation policy and to better protect Muslims from hate speech and violence.

Firm and cohesive action by Sri Lanka’s international partners might help foster a constitutional way out of the impasse.

Despite these challenges, firm and cohesive action by Sri Lanka’s international development partners might help foster a constitutional way out of the impasse. Even before the COVID-19 outbreak, the new Rajapaksa government faced a formidable challenge in financing some $4 billion in loans coming due in 2020. The government’s need for international financial support – now even greater given the economic damage expected from the coronavirus shutdown – offers a rare point of leverage to nudge the president and ruling family onto a constitutional path. 

That leverage should be even stronger now that the government has lost its legal authority to borrow additional monies. Indeed, international financial institutions and their member governments may have a fiduciary responsibility not to loan money to a government that has no legal power to borrow. They also have a moral responsibility to use their leverage to help maintain, rather than undermine, political stability and the rule of law. Helping finance extra-constitutional rule in Colombo risks sending all the wrong signals and setting a precedent not only in Sri Lanka but elsewhere, too.

For these reasons, the World Bank, Asian Development Bank, International Monetary Fund and Asian Infrastructure Investment Bank should all convey to the government that they are reviewing approval of additional loans until the gap in government authority to borrow and appropriate money is closed. Contributing governments to these institutions should make clear to the Rajapaksa administration that they will not be able to offer, or vote in favour of, further loans so long as parliament has not made this possible through a properly approved budget and an increase in the debt ceiling.  

To prevent any undue economic harm to average Sri Lankans, other forms of development assistance – including urgently needed help to mitigate the impact of the coronavirus – and trade would continue unchanged. The temporary pause in international lending would not be about punishing Sri Lanka, but rather about protecting its own rules, and the integrity of international lending institutions, from being abused.

Worries that taking such action would only make Sri Lanka more dependent on China, and more likely to copy its governance style, are overblown. Sri Lanka’s economy relies too heavily on trade with the European Union and the U.S., and it values its strong military ties with Western governments, Japan and India too much, to move fully into China’s orbit. While Beijing provided a $500 million loan in March and later promised “fullest cooperation to revive Sri Lanka’s economy in the post-COVID-19 period”, Chinese assistance alone will not be enough to rescue Sri Lanka from its current debt woes.

Independent of lending policies, influential foreign actors such as the U.S., the EU, India and Japan, as well as multilateral institutions – notably the UN and the Commonwealth, for whom parliamentary and constitutional rule are core values – should press the government to recall parliament, pass the required laws and ensure to the extent possible that the election is held in a safe environment. By doing so, Sri Lanka’s international partners would be helping the country avoid an unnecessary and damaging power grab and political crisis – one that could also threaten its ability to manage the unavoidable health and economic crises it will be facing for months to come.